21世紀經濟報道記者李莎、實習生白映雪 北京報道 今年政府工(gong)作(zuo)報告明確，深化農村(cun)土(tu)地(di)(di)(di)(di)制度(du)改(gai)革。宅基(ji)(ji)地(di)(di)(di)(di)改(gai)革是(shi)農村(cun)土(tu)地(di)(di)(di)(di)制度(du)改(gai)革的重(zhong)要內容，今年中(zhong)(zhong)央(yang)一(yi)號(hao)文件(jian)強調，穩慎推進(jin)農村(cun)宅基(ji)(ji)地(di)(di)(di)(di)制度(du)改(gai)革。從2015年中(zhong)(zhong)央(yang)啟動宅基(ji)(ji)地(di)(di)(di)(di)制度(du)改(gai)革試點(dian)在內的農村(cun)土(tu)地(di)(di)(di)(di)制度(du)三(san)項改(gai)革試點(dian)以(yi)來，每年中(zhong)(zhong)央(yang)一(yi)號(hao)文件(jian)都對宅基(ji)(ji)地(di)(di)(di)(di)改(gai)革進(jin)行部署，重(zhong)視程(cheng)度(du)可(ke)見一(yi)斑。

宅基(ji)(ji)地(di)(di)改(gai)革也是(shi)今(jin)年各地(di)(di)部署“三農(nong)”工作(zuo)的重(zhong)(zhong)要(yao)方向。21世紀經濟(ji)報道記者梳理發(fa)現，截止(zhi)到3月22日，江(jiang)(jiang)西(xi)、河(he)北(bei)、江(jiang)(jiang)蘇(su)、安徽(hui)、福(fu)建、山西(xi)、湖北(bei)、陜西(xi)、四川(chuan)、黑(hei)龍江(jiang)(jiang)和青海等11個省份(fen)在省委一號文件中(zhong)對宅基(ji)(ji)地(di)(di)改(gai)革進行部署。江(jiang)(jiang)西(xi)、北(bei)京、河(he)北(bei)、湖南、遼寧、江(jiang)(jiang)蘇(su)、安徽(hui)、福(fu)建、山西(xi)、重(zhong)(zhong)慶、陜西(xi)、四川(chuan)、貴州、甘肅、黑(hei)龍江(jiang)(jiang)、海南、青海、寧夏和新疆等19個省份(fen)在政(zheng)府(fu)工作(zuo)報告中(zhong)將(jiang)宅基(ji)(ji)地(di)(di)改(gai)革相(xiang)關作(zuo)為今(jin)年“三農(nong)”工作(zuo)的重(zhong)(zhong)要(yao)任務之一。

因此，據21世紀(ji)經濟報(bao)(bao)道(dao)記者不(bu)完全統計(ji)，截止到3月22日(ri)，已有(you)20省(sheng)份(fen)在(zai)省(sheng)委一號文件(jian)或(huo)政(zheng)府(fu)工作(zuo)報(bao)(bao)告(gao)中(zhong)對宅基地制度(du)改革(ge)工作(zuo)進行部署(shu)(shu)（不(bu)少省(sheng)份(fen)同時在(zai)省(sheng)委一號文件(jian)和政(zheng)府(fu)工作(zuo)報(bao)(bao)告(gao)中(zhong)部署(shu)(shu)相關內容）。

穩慎推進(jin)宅(zhai)(zhai)(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)改革(ge)仍是各(ge)省份(fen)部署(shu)宅(zhai)(zhai)(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)改革(ge)的重要基(ji)調，各(ge)地(di)(di)(di)宅(zhai)(zhai)(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)改革(ge)重點發力盤活閑置宅(zhai)(zhai)(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)、規范(fan)宅(zhai)(zhai)(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)管理、宅(zhai)(zhai)(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)有償退(tui)出和使用(yong)、宅(zhai)(zhai)(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)數據庫建設等(deng)內容。

多省份部署宅基地改革工作

2020年6月，中央全面(mian)深化改(gai)革(ge)委員會第十(shi)四次會議(yi)審議(yi)通過《深化農村(cun)宅(zhai)基地制(zhi)度改(gai)革(ge)試點(dian)(dian)方(fang)案》。2020年9月29日，深化農村(cun)宅(zhai)基地制(zhi)度改(gai)革(ge)試點(dian)(dian)電(dian)視電(dian)話會議(yi)召開，全國104個縣(xian)（市、區）和3個地級市啟(qi)動新一輪(lun)農村(cun)宅(zhai)基地制(zhi)度改(gai)革(ge)試點(dian)(dian)。

深化農(nong)村(cun)宅基(ji)地制度改(gai)(gai)(gai)革試點電視電話會議(yi)明(ming)確，要穩慎做(zuo)好(hao)深化農(nong)村(cun)宅基(ji)地制度改(gai)(gai)(gai)革試點各項工作。其后，2021-2023年中央一(yi)號文件(jian)(jian)均再(zai)次強調(diao)，穩慎推進農(nong)村(cun)宅基(ji)地制度改(gai)(gai)(gai)革試點。今年中央一(yi)號文件(jian)(jian)對(dui)宅基(ji)地改(gai)(gai)(gai)革相(xiang)關工作的部(bu)署(shu)延續(xu)“穩慎”的基(ji)調(diao)。

在今年各(ge)地(di)(di)省委一(yi)號文件(jian)和政府(fu)工(gong)作報告對宅基(ji)(ji)地(di)(di)改(gai)革相關工(gong)作的部署(shu)中，“穩慎(shen)”也成為高頻詞。如江西省委一(yi)號文件(jian)要求穩慎(shen)推進(jin)農村宅基(ji)(ji)地(di)(di)制度改(gai)革試點，進(jin)一(yi)步加強宅基(ji)(ji)地(di)(di)規范管理；再如貴州政府(fu)工(gong)作報告要求，穩慎(shen)推進(jin)農村宅基(ji)(ji)地(di)(di)制度改(gai)革試點，積(ji)極穩妥(tuo)盤活利用農村閑置宅基(ji)(ji)地(di)(di)和閑置住宅。

中國農業(ye)大(da)學經濟管理(li)學院(yuan)教授趙(zhao)霞(xia)向21世紀經濟報道(dao)記者(zhe)表示，宅(zhai)基地改革與(yu)農民(min)切身利益息息相關，需要穩妥、慎重推進保(bao)護農民(min)的合(he)法(fa)權益。

中國(guo)社(she)會科(ke)學院農(nong)村(cun)發展研(yan)究所研(yan)究員李國(guo)祥進(jin)一(yi)步向21世紀經(jing)濟(ji)報(bao)道記者(zhe)指出，宅基地(di)涉及(ji)農(nong)民(min)(min)(min)權益，各(ge)地(di)農(nong)民(min)(min)(min)對宅基地(di)改(gai)革的(de)(de)理(li)解(jie)和接受程度存在差異，如(ru)果(guo)盲目推動，或者(zhe)不(bu)(bu)與農(nong)民(min)(min)(min)協商、不(bu)(bu)建(jian)立在農(nong)民(min)(min)(min)自愿的(de)(de)基礎(chu)上，不(bu)(bu)利于建(jian)設(she)宜(yi)居宜(yi)業和美鄉村(cun)。此外，盤(pan)活利用(yong)宅基地(di)之后的(de)(de)利益分配問題也錯綜復雜。

趙霞表示(shi)，推進宅(zhai)(zhai)(zhai)基(ji)地(di)(di)制(zhi)度改革(ge)，一方(fang)面(mian)要建立有法(fa)可依、權(quan)屬清晰(xi)、管理(li)規范的農村(cun)宅(zhai)(zhai)(zhai)基(ji)地(di)(di)制(zhi)度體系。另一方(fang)面(mian)，要保(bao)障農民(min)宅(zhai)(zhai)(zhai)基(ji)地(di)(di)的合法(fa)權(quan)益，實現農民(min)的土地(di)(di)財產權(quan)，讓農民(min)“居者有其屋”。除此之外，還要優(you)化農村(cun)的住宅(zhai)(zhai)(zhai)資源和土地(di)(di)資源配置(zhi)，激活農村(cun)閑置(zhi)宅(zhai)(zhai)(zhai)基(ji)地(di)(di)。

圍繞(rao)宅(zhai)基地(di)(di)規范管理，今年江蘇省委(wei)一號文(wen)(wen)件要(yao)求，有序擴大農村宅(zhai)基地(di)(di)線(xian)上審批。山西省委(wei)一號文(wen)(wen)件明確，要(yao)推進(jin)農村宅(zhai)基地(di)(di)數(shu)據庫建設。分類(lei)分步(bu)開(kai)展亂占(zhan)耕地(di)(di)建房整治試點，加快推進(jin)房地(di)(di)一體宅(zhai)基地(di)(di)登(deng)記頒(ban)證。

圍繞(rao)保障(zhang)農民宅基地(di)(di)合(he)法(fa)權(quan)益，青(qing)海省委(wei)一號文件明確(que)，要(yao)加強農牧(mu)區宅基地(di)(di)審批(pi)管理，全面保障(zhang)農牧(mu)民合(he)理合(he)法(fa)的新增宅基地(di)(di)需求(qiu)。

圍繞(rao)優化農(nong)(nong)村住(zhu)宅(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)和(he)土地(di)(di)資源配置，江蘇省(sheng)委(wei)一(yi)號(hao)(hao)文(wen)件(jian)(jian)提出(chu)(chu)，有(you)(you)序擴(kuo)大閑(xian)置宅(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)基地(di)(di)和(he)閑(xian)置住(zhu)宅(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)盤活(huo)利(li)用線上流轉(zhuan)交易試點(dian)(dian)。山西省(sheng)委(wei)一(yi)號(hao)(hao)文(wen)件(jian)(jian)明(ming)確，總結清徐、平遙、澤州3個縣試點(dian)(dian)經驗，探索農(nong)(nong)村宅(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)基地(di)(di)依法有(you)(you)償退出(chu)(chu)、有(you)(you)償使用有(you)(you)效辦法。陜西省(sheng)委(wei)一(yi)號(hao)(hao)文(wen)件(jian)(jian)要(yao)求(qiu)，支(zhi)持(chi)有(you)(you)條件(jian)(jian)的(de)地(di)(di)區(qu)(qu)利(li)用閑(xian)置宅(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)基地(di)(di)和(he)住(zhu)宅(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)因地(di)(di)制宜發展(zhan)休閑(xian)農(nong)(nong)業、鄉村旅(lv)游等富民(min)產業。青海省(sheng)委(wei)一(yi)號(hao)(hao)文(wen)件(jian)(jian)提出(chu)(chu)，支(zhi)持(chi)村集(ji)體經濟組織及其(qi)成員采取自營、出(chu)(chu)租、入股(gu)、合(he)作(zuo)等多(duo)種方(fang)式盤活(huo)利(li)用農(nong)(nong)牧區(qu)(qu)閑(xian)置宅(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)基地(di)(di)，發展(zhan)休閑(xian)農(nong)(nong)牧業、餐飲民(min)宿等新業態，持(chi)續增加農(nong)(nong)牧民(min)財產性收入。

在趙霞看(kan)來，確權登記和允許宅(zhai)基(ji)地進入市場進行商業化買賣是宅(zhai)基(ji)地制(zhi)度(du)改革的重要方向，前者(zhe)確保每(mei)家每(mei)戶(hu)宅(zhai)基(ji)地都有(you)證(zheng)，后者(zhe)賦(fu)予農民手中(zhong)閑置的宅(zhai)基(ji)地一定(ding)的流通性，用于(yu)增收或(huo)鄉(xiang)村(cun)建(jian)設。

持續深化宅基地制度改革

農村人(ren)口(kou)持續變動，部分農村居民進(jin)城之后不再返(fan)鄉，也(ye)有部分進(jin)城人(ren)口(kou)會回到(dao)農村，還有一(yi)些新成(cheng)員想加入(ru)村集體(ti)。李國祥表示，過(guo)去宅基地管(guan)理過(guo)于封(feng)閉(bi)，難以適(shi)應農村人(ren)口(kou)變動的形勢(shi)，對(dui)保障(zhang)農民權益、盤(pan)活(huo)閑置資源形成(cheng)一(yi)定制約。

不僅如此(ci)，趙(zhao)霞(xia)指出，當前(qian)農(nong)村“空心化”嚴重，一些(xie)宅(zhai)(zhai)基地(di)(di)(di)常(chang)年閑置浪費，與此(ci)同時，一戶多宅(zhai)(zhai)和(he)超標準建(jian)房(fang)大(da)量存(cun)在。目前(qian)還存(cun)在違(wei)法用(yong)地(di)(di)(di)行為(wei)較多、私自轉(zhuan)讓宅(zhai)(zhai)基地(di)(di)(di)、宅(zhai)(zhai)基地(di)(di)(di)流轉(zhuan)程度區(qu)域差(cha)異明(ming)顯等(deng)問題。除此(ci)之外，目前(qian)宅(zhai)(zhai)基地(di)(di)(di)使用(yong)權(quan)和(he)占有(you)權(quan)已經在農(nong)民身上(shang)充分(fen)體現，但財產(chan)權(quan)和(he)收益(yi)權(quan)未(wei)能體現，農(nong)民利(li)益(yi)無法得(de)到充分(fen)保障。

近年(nian)來宅(zhai)(zhai)基(ji)(ji)地(di)制度(du)改(gai)革(ge)的呼聲很高。2015年(nian)以來，全國33個縣（市、區）開展農(nong)村宅(zhai)(zhai)基(ji)(ji)地(di)制度(du)改(gai)革(ge)試點。在總(zong)結試點實踐基(ji)(ji)礎上，2018年(nian)中央一號文件進一步提出(chu)探索宅(zhai)(zhai)基(ji)(ji)地(di)所(suo)有權(quan)(quan)、資格權(quan)(quan)、使用權(quan)(quan)“三(san)權(quan)(quan)分置”的改(gai)革(ge)思路(lu)，落實宅(zhai)(zhai)基(ji)(ji)地(di)集體所(suo)有權(quan)(quan)，保障(zhang)宅(zhai)(zhai)基(ji)(ji)地(di)農(nong)戶資格權(quan)(quan)和農(nong)民房(fang)屋(wu)財產權(quan)(quan)，適度(du)放活宅(zhai)(zhai)基(ji)(ji)地(di)和農(nong)民房(fang)屋(wu)使用權(quan)(quan)。

各地(di)(di)(di)也在積(ji)極探索(suo)創新，浙江(jiang)義烏率先(xian)開展(zhan)了(le)宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)“三(san)權(quan)(quan)”分置(zhi)探索(suo)。充分發揮農村(cun)集體(ti)經濟組織在集體(ti)成員資格確(que)認、村(cun)莊規劃、宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)處(chu)置(zhi)和收益分配(pei)等方面(mian)的主導作(zuo)用。云南大理規范(fan)宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)及(ji)地(di)(di)(di)上(shang)房(fang)屋租賃用于鄉村(cun)旅游(you)，年期一般(ban)為20年以內，到(dao)期房(fang)地(di)(di)(di)歸還(huan)宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)使用權(quan)(quan)人，村(cun)集體(ti)對流轉(zhuan)的宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)收取土(tu)地(di)(di)(di)增值收益調節金。

2020年(nian)9月新一(yi)輪(lun)農(nong)村(cun)宅基(ji)地制度(du)改革試點(dian)啟(qi)動之后，據農(nong)業農(nong)村(cun)部2023年(nian)8月消息，宅基(ji)地分(fen)配、流轉(zhuan)、退出、閑置宅基(ji)地盤活(huo)利用等關鍵環節改革取得(de)實質(zhi)性進展(zhan)。

比如在適度放活宅(zhai)基地(di)使用權(quan)方(fang)(fang)面，《關于積極(ji)穩妥開展(zhan)農(nong)(nong)村(cun)(cun)閑置宅(zhai)基地(di)和閑置住宅(zhai)盤活利用工(gong)作的通(tong)知》、《關于保障(zhang)和規范農(nong)(nong)村(cun)(cun)一(yi)二三(san)產業(ye)融合發展(zhan)用地(di)的通(tong)知》等文件相繼出臺，試點(dian)地(di)區也因(yin)地(di)制宜探索通(tong)過出租、入股(gu)、轉讓、互換等多種方(fang)(fang)式流轉宅(zhai)基地(di)，探索通(tong)過集體統一(yi)經(jing)營(ying)、農(nong)(nong)戶自主(zhu)經(jing)營(ying)、合作經(jing)營(ying)等多種形(xing)式盤活利用閑置宅(zhai)基地(di)和閑置住宅(zhai)發展(zhan)鄉(xiang)村(cun)(cun)產業(ye)，激發鄉(xiang)村(cun)(cun)內生動(dong)力。

李國祥表示，當(dang)前農(nong)村出現了一(yi)些新情況(kuang)和(he)(he)新形(xing)勢，但農(nong)村宅(zhai)基(ji)地(di)改革不(bu)能(neng)急于求成，不(bu)求速度，而是要穩慎推(tui)進(jin)。要允(yun)許多種形(xing)式的探索(suo)和(he)(he)試點(dian)，在確保農(nong)村和(he)(he)諧穩定、保障農(nong)民(min)權益的前提下，促進(jin)宅(zhai)基(ji)地(di)的優化配(pei)置。

目前宅(zhai)基地制度(du)改革還面(mian)臨不少(shao)問題。比(bi)如政府管(guan)理難度(du)較大(da)。趙霞表示，宅(zhai)基地規劃過程(cheng)中，農(nong)民考慮建立住宅(zhai)，政府考慮規劃和管(guan)理，雙方會進行反復博弈，一旦政府管(guan)理與農(nong)民需求相(xiang)悖，會面(mian)臨較大(da)管(guan)理困(kun)難。

比如產權(quan)權(quan)屬(shu)界定不清晰。趙霞表示，宅(zhai)基地的所(suo)有(you)(you)權(quan)屬(shu)于(yu)集體，而(er)使(shi)用(yong)權(quan)和(he)房屋所(suo)有(you)(you)權(quan)屬(shu)于(yu)農(nong)民個人，私人地權(quan)和(he)公共資(zi)源(yuan)之(zhi)間(jian)存在(zai)矛盾。

再如(ru)農民也對改革(ge)存(cun)在顧(gu)慮。李國祥發現，雖然目前(qian)宅(zhai)(zhai)基地(di)改革(ge)實(shi)行“三權分(fen)置”政策，但(dan)部分(fen)享有宅(zhai)(zhai)基地(di)資格權和使用權的(de)農民并(bing)不放(fang)心將宅(zhai)(zhai)基地(di)交給集體或者自行出租。

要更好盤(pan)(pan)活利用宅基地，趙(zhao)霞認為(wei)(wei)未(wei)來(lai)還要從繼續以下方面著力：一是鼓勵(li)已落戶(hu)城(cheng)市的農村(cun)原住民(min)(min)自愿有(you)償永久退出宅基地；二(er)是鼓勵(li)農村(cun)集(ji)體和農戶(hu)通過出租(zu)、入股等方式盤(pan)(pan)活閑(xian)置宅基地和房屋，例如開設(she)參觀(guan)民(min)(min)宿、出租(zu)企業建(jian)立廠(chang)房等；三是開展(zhan)農村(cun)閑(xian)置宅基地整治，與城(cheng)鄉建(jian)設(she)用地、集(ji)體經(jing)營性建(jian)設(she)用地增減掛鉤，為(wei)(wei)鄉村(cun)建(jian)設(she)和產業發展(zhan)提供土(tu)地資源。