21世紀經濟報道記者  陳植  上海報道 經過近兩年的討論與修訂，《非銀行支付機(ji)構監督管理條(tiao)例》（下稱《條(tiao)例》）在近日正式公布(bu)。

這也(ye)引(yin)發(fa)支付(fu)市場的(de)熱議(yi)。

相(xiang)比2010年(nian)出臺的(de)(de)《非(fei)金融機構支(zhi)付服務(wu)管(guan)理辦(ban)法》（下稱“2號令”），此次《條例(li)》在(zai)眾多監管(guan)準則(ze)方面做了較大方面調整。其中包括將支(zhi)付機構業務(wu)由原(yuan)先(xian)的(de)(de)網絡(luo)支(zhi)付、銀行卡(ka)收單和預付卡(ka)業務(wu)三大分類，改(gai)變成儲值賬戶運(yun)營業務(wu)與支(zhi)付交易處(chu)理業務(wu)。此外(wai)，《條例(li)》還強調“先(xian)證后照”的(de)(de)監管(guan)準則(ze)，與此前的(de)(de)“先(xian)照后證”模式有著明顯(xian)差別。

12月28日，中國(guo)人民銀行副行長張(zhang)青(qing)松(song)在國(guo)務(wu)(wu)院政策例行吹風會表(biao)示，加快支付(fu)領(ling)域(yu)法(fa)規制度建設(she)是(shi)推進(jin)支付(fu)行業治理(li)體系和治理(li)能力建設(she)的一項重要內(nei)容。2018年(nian)以來(lai)，司法(fa)部、中國(guo)人民銀行在深入(ru)調(diao)研、充分論證的基(ji)礎(chu)上，起草(cao)形(xing)成《非銀行支付(fu)機構監(jian)督管理(li)條(tiao)例》草(cao)案。今年(nian)11月24日，國(guo)務(wu)(wu)院常務(wu)(wu)會議審議通過《條(tiao)例》，將于(yu)2024年(nian)5月1日起正(zheng)式(shi)施(shi)行。

“《條(tiao)例》的出臺，進(jin)一步(bu)厘清了支(zhi)付(fu)產業(ye)(ye)各方(fang)權利義務(wu)和(he)責任(ren)邊界，賦予監(jian)管部門依法行(xing)政權力(li)，有力(li)夯實(shi)行(xing)業(ye)(ye)規范健康發(fa)展的法治基礎，標志著支(zhi)付(fu)行(xing)業(ye)(ye)發(fa)展進(jin)入嶄(zhan)新(xin)階(jie)段。”他指出。

記者獲悉，眾多支付機構(gou)紛(fen)紛(fen)積極響(xiang)應(ying)《條例》的新監管要求(qiu)，進(jin)一步落實合規經營。

一(yi)位大型支(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)付(fu)機構負責(ze)人認(ren)為(wei)，《條例》在(zai)業務資(zi)質、業務行為(wei)、風險(xian)防控、監督管(guan)理(li)等方面提(ti)出管(guan)理(li)要(yao)求，其(qi)頒(ban)布實施有助于進(jin)一(yi)步提(ti)升(sheng)支(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)付(fu)業務穿(chuan)透式監管(guan)水平，壓實支(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)付(fu)市場主體責(ze)任(ren)，支(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)持清算機構更(geng)有力(li)打(da)擊各(ge)種違法違規行為(wei)，有效提(ti)升(sheng)防范化(hua)解支(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)付(fu)領域風險(xian)有效性(xing)、全面性(xing)，不斷助力(li)增強(qiang)支(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)付(fu)監管(guan)效能(neng)。

連(lian)連(lian)國(guo)際聯席CEO呂蔚嬿向記(ji)者表示，《條例》的(de)發布，無(wu)疑將進一步促進支付行(xing)業規(gui)范(fan)化和健(jian)康化發展。尤其是《條例》對“經營(ying)規(gui)則(ze)、業務(wu)邊界、風險監管”都做(zuo)出最新明(ming)確的(de)規(gui)范(fan)，將成為后期(qi)非銀行(xing)支付領域的(de)行(xing)為準(zhun)則(ze)。

“此外，《條(tiao)(tiao)例》對(dui)先證后照的管理，讓我們看到持牌經(jing)營的重(zhong)要性(xing)。目前，連(lian)連(lian)在(zai)中國(guo)大陸、中國(guo)香港、新加坡、英(ying)國(guo)等國(guo)家和(he)地區獲得了60余張支付(fu)類牌照及相(xiang)關資質，正進一步(bu)強化(hua)持牌經(jing)營。”她告訴記者，連(lian)連(lian)國(guo)際（中國(guo)）內部(bu)正認真學習領會《條(tiao)(tiao)例》精神，在(zai)監(jian)管部(bu)門指導(dao)下，全面扎實地貫徹《條(tiao)(tiao)例》要求(qiu)，繼續堅持以合規(gui)為基石(shi)、以用戶(hu)為中心，創新打造貼合用戶(hu)需(xu)求(qiu)的多樣化(hua)產品和(he)商業模式，提(ti)升客戶(hu)支付(fu)體(ti)驗，擴大支付(fu)普惠(hui)發(fa)展(zhan)，為中國(guo)經(jing)濟(ji)高質量(liang)發(fa)展(zhan)貢(gong)獻更大力量(liang)。

記(ji)者多(duo)方了(le)解到，在《條例》發布后，多(duo)家正(zheng)進軍中國市場的外(wai)資跨(kua)境電商(shang)(shang)支(zhi)付服務(wu)商(shang)(shang)正(zheng)考慮收(shou)購境內第三方支(zhi)付牌照(zhao)，以落實合規經營。

一位外資跨境(jing)電商(shang)支付(fu)服務機構人士(shi)告訴記者，目(mu)前企業總部(bu)已在(zai)(zai)討論是(shi)否(fou)收購境(jing)內第三(san)方支付(fu)牌照(zhao)，因為《條(tiao)例》所(suo)采取的(de)“先證后照(zhao)”管理模(mo)式，預(yu)示著未來外資跨境(jing)電商(shang)支付(fu)服務商(shang)在(zai)(zai)境(jing)內的(de)業務拓展，也需要(yao)持(chi)牌經營。

張青(qing)松(song)表示，未來中國(guo)人民銀行(xing)、司法(fa)部將加強政策宣傳解讀，指導支付機構(gou)落實好(hao)《條例》規(gui)定。同(tong)時(shi)，央行(xing)還將抓緊制定《條例》實施細(xi)則，做(zuo)好(hao)非銀行(xing)支付領域現(xian)有規(gui)章、規(gui)范性文(wen)件的修改和(he)清理(li)等(deng)工(gong)作(zuo)。

支付行業監管思路緣何調整

《條(tiao)例》一經(jing)面(mian)世，之所以(yi)引發支付(fu)市場熱(re)議，一個重要(yao)原(yuan)因是《條(tiao)例》在經(jing)營規則、業務(wu)邊界、風險監(jian)管等方(fang)面(mian)的(de)監(jian)管側重點，較(jiao)2號令有著諸多(duo)明顯變(bian)化(hua)。

中國(guo)人民銀行(xing)支付(fu)結算司負(fu)責人王晟在(zai)此次(ci)國(guo)務院政策例行(xing)吹(chui)風會表示，2010年(nian)“2號令”出臺之際，境內(nei)支付(fu)機構正(zheng)處(chu)于發展初期，業務規模和(he)市場(chang)份額(e)都(dou)比較小(xiao)。過去10年(nian)期間(jian)，境內(nei)支付(fu)機構業務不斷(duan)創新，業務量快速增長，交易筆數和(he)金額(e)年(nian)復(fu)合(he)增長率均超(chao)(chao)過40%。2022年(nian)，全國(guo)185家支付(fu)機構處(chu)理業務超(chao)(chao)萬億筆、金額(e)近400萬億元，服(fu)務超(chao)(chao)10億個人和(he)數千萬商戶(hu)，在(zai)小(xiao)額(e)、便民支付(fu)領域發揮重(zhong)要(yao)作用，為(wei)助力(li)實體(ti)經濟發展和(he)民生改(gai)善作出積極貢獻。

“隨(sui)著(zhu)支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)(fu)機構快(kuai)速發展，我(wo)們(men)也注意到2號(hao)(hao)令(ling)(ling)逐漸出(chu)現滯后于(yu)市場發展和(he)(he)監(jian)管(guan)需要的狀(zhuang)況(kuang)。比如2號(hao)(hao)令(ling)(ling)屬(shu)于(yu)部門規(gui)章，法律層(ceng)級(ji)偏(pian)低，監(jian)管(guan)效力不(bu)足；且2號(hao)(hao)令(ling)(ling)對支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)(fu)機構按照先照后證(zheng)方(fang)式(shi)實(shi)施(shi)業(ye)務監(jian)管(guan)，也不(bu)利于(yu)強化支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)(fu)機構公司治理要求(qiu)；此外(wai)2號(hao)(hao)令(ling)(ling)按照交(jiao)易渠(qu)道和(he)(he)受理終端劃(hua)分(fen)支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)(fu)業(ye)務類型(xing)，對市場上新(xin)興出(chu)現的支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)(fu)方(fang)式(shi)適(shi)應(ying)性不(bu)夠。”他指出(chu)。盡管(guan)《條例》在(zai)某(mou)些條款(kuan)相比“2號(hao)(hao)令(ling)(ling)”有著(zhu)不(bu)小(xiao)的變化，但《條例》依然注重監(jian)管(guan)一(yi)致(zhi)性與連(lian)續性，并(bing)與“2號(hao)(hao)令(ling)(ling)”、以及監(jian)管(guan)實(shi)踐保持著(zhu)很好(hao)的銜(xian)接。

在(zai)(zai)王晟看來，相(xiang)比“2號令”，《條(tiao)例》在(zai)(zai)監(jian)管方面的變(bian)化主要表現在(zai)(zai)三大方面：

一(yi)是將部門(men)規(gui)章上升為(wei)行政法規(gui)，夯實(shi)支付行業規(gui)范健康發(fa)展的法治基礎，即《條(tiao)例》以(yi)國(guo)家(jia)立法形(xing)式，明(ming)確了支付機(ji)構準(zhun)入、變更、退出(chu)條(tiao)件和法律責任，規(gui)定了支付業務(wu)規(gui)則和監督管理(li)要求，嚴把支付機(ji)構準(zhun)入關，防(fang)范業務(wu)違規(gui)風險，嚴防(fang)利(li)用支付平臺從(cong)事非法集資、電(dian)信詐騙等違法犯罪活動，監管規(gui)范更加(jia)權威和透明(ming)。

二是注重(zhong)機(ji)(ji)(ji)構(gou)監(jian)(jian)管(guan)與功能(neng)監(jian)(jian)管(guan)相結合。《條例》明確對支(zhi)付(fu)(fu)機(ji)(ji)(ji)構(gou)實(shi)(shi)施“先(xian)證(zheng)后照(zhao)”管(guan)理(li)，規定支(zhi)付(fu)(fu)機(ji)(ji)(ji)構(gou)的(de)控(kong)股(gu)(gu)股(gu)(gu)東、實(shi)(shi)際控(kong)制人應(ying)當遵守股(gu)(gu)權管(guan)理(li)規定，對公司治理(li)、系統重(zhong)要(yao)性機(ji)(ji)(ji)構(gou)管(guan)理(li)等提出明確的(de)監(jian)(jian)管(guan)要(yao)求，構(gou)建了“機(ji)(ji)(ji)構(gou)監(jian)(jian)管(guan)”的(de)框架。此外，從資金和信息維度重(zhong)新(xin)劃分支(zhi)付(fu)(fu)業(ye)務(wu)。在新(xin)的(de)分類方(fang)式(shi)下(xia)，不受新(xin)型(xing)支(zhi)付(fu)(fu)渠(qu)道、支(zhi)付(fu)(fu)方(fang)式(shi)等影(ying)響，無論支(zhi)付(fu)(fu)業(ye)務(wu)外在表現形式(shi)如(ru)何，均(jun)可按照(zhao)業(ye)務(wu)實(shi)(shi)質進行歸類和管(guan)理(li)，更好適應(ying)支(zhi)付(fu)(fu)業(ye)務(wu)發展需要(yao)，落實(shi)(shi)“功能(neng)監(jian)(jian)管(guan)”。

三是(shi)進(jin)一步強(qiang)調保護用(yong)戶(hu)(hu)(hu)合法(fa)權益(yi)(yi)。針對(dui)近(jin)年來個別支(zhi)付機構(gou)泄露用(yong)戶(hu)(hu)(hu)信息、挪用(yong)用(yong)戶(hu)(hu)(hu)資(zi)金(jin)(jin)等行(xing)(xing)為，《條例》明確(que)支(zhi)付服(fu)務協議公平(ping)原則，防(fang)止“霸(ba)王條款(kuan)”；加強(qiang)備付金(jin)(jin)管理，保護用(yong)戶(hu)(hu)(hu)資(zi)金(jin)(jin)財產安全；明確(que)用(yong)戶(hu)(hu)(hu)信息處理原則，保障用(yong)戶(hu)(hu)(hu)知情(qing)權和選擇權；加強(qiang)監(jian)督管理，規定了(le)支(zhi)付機構(gou)違法(fa)違規行(xing)(xing)為的法(fa)律責任(ren)，切實(shi)保障支(zhi)付用(yong)戶(hu)(hu)(hu)合法(fa)權益(yi)(yi)。

張(zhang)青松(song)指出，隨著近年支付(fu)業態快速發(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)，支付(fu)行(xing)業出現了(le)一些問(wen)(wen)題。比如支付(fu)機構(gou)的合規意(yi)識(shi)亟需樹牢(lao)、行(xing)業發(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)格(ge)局仍待(dai)優化、機構(gou)服務(wu)能力(li)存在短板、監管能力(li)建設(she)還需持(chi)續加(jia)強等(deng)。因(yin)此，相關部(bu)門(men)在推動(dong)《條(tiao)例(li)》出臺過(guo)程，始終(zhong)堅持(chi)問(wen)(wen)題導向，始終(zhong)聚焦行(xing)業高(gao)質量發(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)。

在他看來，《條例(li)》與(yu)近(jin)年的監管實踐基(ji)本保持一(yi)致。事實上(shang)，《條例(li)》是將(jiang)近(jin)年促進發(fa)展、強化(hua)監管工作行之有效的做法上(shang)升為行政法規。在立法過程中，相關(guan)部門特別(bie)注意充(chong)分吸取(qu)和(he)吸收各方意見建議，有利于穩定市(shi)場預期與(yu)增強行業發(fa)展信心。

“此(ci)外，《條(tiao)例(li)》還注重監管的(de)(de)一致(zhi)性。對同類業務提出同樣的(de)(de)監管措施(shi)，確認了(le)對各種(zhong)所(suo)有制支付機構(gou)一視同仁的(de)(de)基本(ben)制度規范。這都有利(li)于(yu)促進公平競爭(zheng)，激發市場活(huo)力。”張青松指出。目前《條(tiao)例(li)》還設置(zhi)了(le)一定(ding)的(de)(de)過渡期，有利(li)于(yu)支付機構(gou)熟悉消化相關(guan)法律規定(ding)，做(zuo)好貫(guan)徹落實工(gong)作。

為支付產業健康發展提供制度保障

《條例》的(de)(de)面世，將給支付產(chan)業(ye)發展趨勢與行業(ye)格局帶來(lai)多大的(de)(de)影(ying)響，也(ye)是支付機構(gou)當前熱議的(de)(de)一大話題。

記(ji)者獲悉，多家支付(fu)機構認(ren)為在(zai)《條例》實(shi)施后，支付(fu)行業的(de)(de)優勝劣(lie)汰步伐將進一步提速，支付(fu)領(ling)域頭(tou)部企業有望憑(ping)借自身的(de)(de)合規能力與科技賦能，獲得更大(da)的(de)(de)發展空間；反之中(zhong)小企業或因(yin)業務穩定性偏弱與合規能力不足，面臨較大(da)的(de)(de)業務整改壓(ya)力。

在張青松(song)看來，《條(tiao)例》的出臺，將(jiang)為支付行業(ye)未來健康(kang)發展提(ti)供堅(jian)實(shi)的制度(du)保障，著力營(ying)(ying)造穩定(ding)、透明、規范、可預(yu)期的法治化營(ying)(ying)商環境，有利于促進支付服(fu)務市場長(chang)期規范健康(kang)發展。

其具體表(biao)現(xian)在三大方(fang)面(mian)：

一是以公(gong)平(ping)監管(guan)保障行業(ye)(ye)公(gong)平(ping)競(jing)爭。《條例》堅(jian)持(chi)持(chi)牌經營原則，強(qiang)化全(quan)鏈條全(quan)周期監管(guan)，有利于強(qiang)化監管(guan)落實(shi)，維護行業(ye)(ye)良性發展(zhan)秩序(xu)，切實(shi)防范業(ye)(ye)務異化、資金挪用(yong)、數據(ju)泄(xie)漏等(deng)風險；

二提升支(zhi)付服務(wu)(wu)供給質(zhi)效。《條例》明確支(zhi)付機構小額、便民(min)服務(wu)(wu)宗旨(zhi)，有利于增強支(zhi)付普惠、民(min)生(sheng)、適老化等服務(wu)(wu)能力；強調維(wei)護公平(ping)競(jing)爭(zheng)秩(zhi)序，有利于指導頭(tou)部支(zhi)付機構發揮好“頭(tou)雁”作用，更(geng)加注重行業(ye)利益(yi)(yi)、社會利益(yi)(yi)與公眾利益(yi)(yi)，帶頭(tou)維(wei)護公平(ping)競(jing)爭(zheng)，推進互(hu)聯互(hu)通(tong)，擴大生(sheng)態(tai)開放(fang)；

三是(shi)推進高(gao)水(shui)平(ping)開(kai)放。《條(tiao)例》給予(yu)外商(shang)投(tou)資(zi)支(zhi)付機構國民待遇，堅(jian)持“引進來(lai)”和“走(zou)出去(qu)”并重(zhong)，有利于進一步促進境內(nei)、跨(kua)境資(zi)金循環效率，提(ti)升跨(kua)境電商(shang)等(deng)新業態支(zhi)付服務水(shui)平(ping)。

針對《條(tiao)例》將支付(fu)業(ye)(ye)(ye)務重新(xin)(xin)(xin)劃分(fen)為儲值(zhi)賬戶運營與支付(fu)交易(yi)處理(li)兩類，不再延續以往的(de)(de)(de)網(wang)絡支付(fu)、銀行卡(ka)收(shou)單(dan)和預付(fu)卡(ka)業(ye)(ye)(ye)務三(san)大(da)(da)分(fen)類，王晟(sheng)對此解(jie)釋說，新(xin)(xin)(xin)的(de)(de)(de)分(fen)類方式(shi)具(ju)有(you)二(er)大(da)(da)特點，一(yi)(yi)是具(ju)有(you)良好(hao)(hao)的(de)(de)(de)擴展性，有(you)利(li)于防(fang)范監管(guan)空白(bai)。無論支付(fu)業(ye)(ye)(ye)務外在表現(xian)形式(shi)如何，均可按照業(ye)(ye)(ye)務實(shi)(shi)質進行歸類和管(guan)理(li)，能較好(hao)(hao)地適應行業(ye)(ye)(ye)發展變化，可以將市場上新(xin)(xin)(xin)興的(de)(de)(de)支付(fu)業(ye)(ye)(ye)務快速歸入兩大(da)(da)基本業(ye)(ye)(ye)務類型進行監管(guan)；二(er)是有(you)利(li)于實(shi)(shi)現(xian)“同(tong)業(ye)(ye)(ye)務、同(tong)監管(guan)”，促進公平(ping)競爭(zheng)。新(xin)(xin)(xin)的(de)(de)(de)分(fen)類方式(shi)基于業(ye)(ye)(ye)務實(shi)(shi)質和風險特征，穿透支付(fu)業(ye)(ye)(ye)務表面形態，有(you)利(li)于統一(yi)(yi)業(ye)(ye)(ye)務監管(guan)要求，形成更加公平(ping)的(de)(de)(de)制度(du)環(huan)境。

“關于新老業務許可(ke)的(de)銜接，我(wo)們將堅持平穩過渡(du)(du)原則，將已設立的(de)支(zhi)(zhi)付(fu)機構(gou)納入新的(de)分類(lei)方式(shi)進行(xing)管理。一方面，既(ji)兼顧當前(qian)分類(lei)方式(shi)下的(de)許可(ke)框架，實(shi)現新舊分類(lei)的(de)平滑過渡(du)(du)，不(bu)擴大原有的(de)業務和地域(yu)范圍，對市場影(ying)響較小；另一方面，又保障新分類(lei)方式(shi)的(de)可(ke)擴展性，避免未來支(zhi)(zhi)付(fu)渠道和支(zhi)(zhi)付(fu)工(gong)具的(de)迭(die)代變化，導致(zhi)支(zhi)(zhi)付(fu)業務分類(lei)調整(zheng)而頻繁修改法(fa)規的(de)情況。”他強(qiang)調說。