21世紀經濟報道記者 周瀟梟 北京報道 7月24日，中央政(zheng)治(zhi)局會(hui)議部(bu)署(shu)下半年(nian)經濟工作，會(hui)議指出要有效(xiao)防范化(hua)解(jie)地方債(zhai)務風險，制(zhi)定實(shi)施一攬子化(hua)債(zhai)方案。
21世紀經濟報道記者從地方財政人士處獲悉，下半年化解地方債風險的舉措已經有了初步部署，可能利用現有債務限額空間來幫助地方債化解，但是額度和細則尚未明確。
財政部披露的(de)2022年中(zhong)央決算報(bao)告顯示，截至2022年末，全國地方(fang)(fang)政府債務余額約為35.07萬億元，控制在(zai)全國人大批準的(de)地方(fang)(fang)政府債務限額37.65萬億元以內。這意味(wei)著地方(fang)(fang)債余額距離法定限額尚有2.58萬億元空間。不過，從歷史來看，對于地方(fang)(fang)債限額空間動用比較謹(jin)慎。
7月下旬，多省財政廳陸續向各省人大常委會提交審議2023年上半年預算執行情況報告，并在8月上旬陸續對外公布。其中，防范化解地方債風險是下半年重點工作之一，具體舉措還包括：積極爭取建制縣化債額度、激勵引導金融機構續本降息、推進政府債務和隱性債務合并監管、加頻加密全口徑債務分析監測、探索建立專項債券對應項目專項收入預算執行動態監測機制等。
地方可用財力吃緊加劇償債壓力
上(shang)(shang)(shang)(shang)(shang)半(ban)年(nian)(nian)(nian)(nian)全國一(yi)般(ban)公共預算收(shou)入11.9萬億元(yuan)，同比增長13.3%。但是13.3%這(zhe)一(yi)增速(su)是建立在去年(nian)(nian)(nian)(nian)增值稅留抵退稅的低基(ji)數(shu)基(ji)礎上(shang)(shang)(shang)(shang)(shang)，若以(yi)2021年(nian)(nian)(nian)(nian)上(shang)(shang)(shang)(shang)(shang)半(ban)年(nian)(nian)(nian)(nian)財政收(shou)入為(wei)(wei)基(ji)數(shu)，今年(nian)(nian)(nian)(nian)上(shang)(shang)(shang)(shang)(shang)半(ban)年(nian)(nian)(nian)(nian)財政收(shou)入的兩年(nian)(nian)(nian)(nian)平均增速(su)僅(jin)為(wei)(wei)0.9%。另外，上(shang)(shang)(shang)(shang)(shang)半(ban)年(nian)(nian)(nian)(nian)全國土地使用權出讓收(shou)入1.87萬億元(yuan)，同比下(xia)降20.9%。
從部(bu)分省(sheng)份上半(ban)年(nian)預算執(zhi)行(xing)情況來看，上半(ban)年(nian)地方財政收入實現(xian)恢(hui)復性增長，但部(bu)分省(sheng)份尚未恢(hui)復到2021年(nian)上半(ban)年(nian)水平，賣地收入的縮水使得地方可用(yong)財力(li)緊張，地方償債壓力(li)加大。
比如，上海市2023年(nian)(nian)(nian)(nian)上半年(nian)(nian)(nian)(nian)預(yu)算(suan)執行情況報告顯示(shi)，上半年(nian)(nian)(nian)(nian)一般公(gong)共(gong)預(yu)算(suan)收(shou)(shou)入(ru)完成4619.4億(yi)元，同(tong)比增長(chang)21.7%；一般公(gong)共(gong)預(yu)算(suan)支(zhi)出完成4314.2億(yi)元，同(tong)比增長(chang)13.2%。二季度收(shou)(shou)入(ru)回(hui)升很大程度是(shi)受去年(nian)(nian)(nian)(nian)同(tong)期低基數效(xiao)應拉動，從兩年(nian)(nian)(nian)(nian)情況來(lai)看，1-6月收(shou)(shou)入(ru)尚未恢復到2021年(nian)(nian)(nian)(nian)同(tong)期水平(ping)，兩年(nian)(nian)(nian)(nian)平(ping)均下降1.2%。要(yao)完成全年(nian)(nian)(nian)(nian)收(shou)(shou)入(ru)目標任務，仍需進一步做好穩(wen)增長(chang)各項工作。
湖南省2023年(nian)(nian)上半(ban)年(nian)(nian)預算執行情況報告(gao)顯示，1-6月全省地方收入(ru)完成1767.6億元(yuan)，為年(nian)(nian)初預算的52.8%，增(zeng)長(chang)11.2%；全省一(yi)般公共預算支(zhi)出(chu)4512.1億元(yuan)，增(zeng)長(chang)1.2%。展望下半(ban)年(nian)(nian)，受(shou)中央(yang)一(yi)次性專項(xiang)補助退出(chu)、土地出(chu)讓收入(ru)持(chi)續下滑等因(yin)素影(ying)響(xiang)，全省可(ke)統籌使用的財力(li)增(zeng)量極(ji)為有(you)限。與此(ci)同時，穩增(zeng)長(chang)、促發展、保(bao)民生等支(zhi)出(chu)持(chi)續攀升(sheng)，預計下半(ban)年(nian)(nian)財政收支(zhi)矛盾將十(shi)分突出(chu)。
江西省(sheng)2023年(nian)上半年(nian)預(yu)算(suan)執行報告顯示，上半年(nian)全(quan)省(sheng)一(yi)般公(gong)共預(yu)算(suan)收入(ru)1831.5億(yi)元(yuan)，增(zeng)長4.5%；一(yi)般公(gong)共預(yu)算(suan)支(zhi)(zhi)出(chu)(chu)3821.2億(yi)元(yuan)，增(zeng)長2.6%。當(dang)前全(quan)省(sheng)收支(zhi)(zhi)運(yun)行總體平穩，但面臨一(yi)些困難和問(wen)題(ti)，包括國有土地出(chu)(chu)讓(rang)收入(ru)持(chi)續大幅下滑，政(zheng)(zheng)府(fu)可(ke)用(yong)財力比較(jiao)(jiao)(jiao)緊張；部分市縣(xian)政(zheng)(zheng)府(fu)法定債(zhai)務(wu)率上升較(jiao)(jiao)(jiao)快，政(zheng)(zheng)府(fu)債(zhai)券處于還(huan)本付息高(gao)峰期，化解(jie)存量隱性(xing)債(zhai)務(wu)任務(wu)較(jiao)(jiao)(jiao)重，防范化解(jie)政(zheng)(zheng)府(fu)債(zhai)務(wu)風險壓(ya)力加(jia)大。
青海省(sheng)(sheng)2023年(nian)(nian)(nian)上(shang)(shang)半(ban)年(nian)(nian)(nian)預(yu)(yu)算(suan)執行報告顯示，上(shang)(shang)半(ban)年(nian)(nian)(nian)全省(sheng)(sheng)地方一(yi)(yi)般公(gong)共(gong)預(yu)(yu)算(suan)收入178.7億元(yuan)，完(wan)(wan)成預(yu)(yu)算(suan)的51.7%，增(zeng)(zeng)(zeng)長34.6%，超額完(wan)(wan)成上(shang)(shang)半(ban)年(nian)(nian)(nian)預(yu)(yu)期目標；一(yi)(yi)般公(gong)共(gong)預(yu)(yu)算(suan)支出(chu)1022.1億元(yuan)，完(wan)(wan)成預(yu)(yu)算(suan)的47%，增(zeng)(zeng)(zeng)長3.6%。上(shang)(shang)半(ban)年(nian)(nian)(nian)全省(sheng)(sheng)財(cai)(cai)政(zheng)預(yu)(yu)算(suan)執行情況較好，但是也面臨(lin)一(yi)(yi)些困難(nan)和(he)問題，比如上(shang)(shang)半(ban)年(nian)(nian)(nian)財(cai)(cai)政(zheng)收入增(zeng)(zeng)(zeng)幅較高，主(zhu)要(yao)是去(qu)年(nian)(nian)(nian)同期增(zeng)(zeng)(zeng)值(zhi)稅(shui)留抵(di)(di)退稅(shui)拉低基數，剔(ti)除留抵(di)(di)退稅(shui)因素后實際收入較去(qu)年(nian)(nian)(nian)同期有(you)(you)所下降；預(yu)(yu)計下半(ban)年(nian)(nian)(nian)還將產生一(yi)(yi)定的增(zeng)(zeng)(zeng)值(zhi)稅(shui)留抵(di)(di)退稅(shui)，會對(dui)財(cai)(cai)政(zheng)收入造成沖擊(ji)，完(wan)(wan)成全年(nian)(nian)(nian)增(zeng)(zeng)(zeng)長5%預(yu)(yu)期目標仍有(you)(you)較大難(nan)度(du)；在財(cai)(cai)力增(zeng)(zeng)(zeng)長有(you)(you)限的情況下，“三保”支出(chu)和(he)剛(gang)性支出(chu)有(you)(you)增(zeng)(zeng)(zeng)無(wu)減，隱性債務化解(jie)(jie)任務較重(zhong)，基本(ben)(ben)公(gong)共(gong)服(fu)務領域有(you)(you)許多短板(ban)需要(yao)彌(mi)補，專(zhuan)項債券還本(ben)(ben)付息、民(min)營企業(ye)中小企業(ye)欠款化解(jie)(jie)壓(ya)力持(chi)續(xu)向財(cai)(cai)政(zheng)傳導(dao)等，預(yu)(yu)算(suan)始終(zhong)處于(yu)緊平衡狀態(tai)。
部分地方債限額空間有望啟用
下半(ban)年一(yi)攬子化債方案，為(wei)外界(jie)所關(guan)注。
雖然從2018年以(yi)來，各省貫(guan)徹(che)中央精神(shen)有序開展(zhan)隱性債(zhai)(zhai)務(wu)化(hua)解工作，制定了十年左(zuo)右(you)的化(hua)債(zhai)(zhai)方(fang)案，通過財政資(zi)金、出(chu)讓資(zi)產(chan)或股權、利用項(xiang)目(mu)經營收入、債(zhai)(zhai)務(wu)展(zhan)期等多(duo)種方(fang)式償還隱性債(zhai)(zhai)務(wu)，在化(hua)債(zhai)(zhai)方(fang)面(mian)積累了不(bu)少經驗。
上半(ban)年部分城投公(gong)(gong)司(si)爆出債(zhai)(zhai)務風險事(shi)件(jian)，引發市場對地方債(zhai)(zhai)風險的擔(dan)憂(you)。城投公(gong)(gong)司(si)作為地方推進基(ji)礎設(she)施(shi)建設(she)和提供公(gong)(gong)共服務的重要主(zhu)體(ti)，其背負的債(zhai)(zhai)務不少跟地方政府密切相(xiang)關，是地方隱性(xing)債(zhai)(zhai)務的重要來源。
某省財政廳國庫處相關負責人對21世紀經濟報道記者表示，下半年防范化解地方債風險的舉措已經有了部署，但是具體舉措還有待中央明確。
另一省份地方財政有關人士對21世紀經濟報道記者表示，政治局會議之后，曾經圍繞防范化解地方債風險召開吹風會，明確會動用債務限額空間來化解存量債務，但是具體額度和細則還沒有明確。
從(cong)實踐來看，動用地方(fang)債限額空(kong)間化解存量(liang)債務一直(zhi)比(bi)較謹慎。
地方披露(lu)信息顯示(shi)，2019年以來(lai)，湖(hu)南(nan)、貴州、云(yun)南(nan)、遼寧、內蒙(meng)古、甘肅、四川等省份多(duo)個建(jian)制縣(xian)陸續納入(ru)隱(yin)性債(zhai)務(wu)化解試點。部分納入(ru)試點的建(jian)制縣(xian)，調(diao)(diao)用了債(zhai)務(wu)限額(e)空(kong)間(jian)來(lai)化解部分隱(yin)性債(zhai)務(wu)，即通過發行(xing)再融資債(zhai)券來(lai)償還存量隱(yin)性債(zhai)務(wu)，其調(diao)(diao)用債(zhai)務(wu)限額(e)規模多(duo)在十幾(ji)億(yi)元(yuan)或幾(ji)十億(yi)元(yuan)。
2021年10月以來(lai)，廣東、上海、北京(jing)(jing)陸續宣(xuan)布啟動全(quan)域無隱(yin)性債(zhai)務試點(dian)。目前，廣東、北京(jing)(jing)宣(xuan)布已實現全(quan)域隱(yin)性債(zhai)務清(qing)零(ling)。三個省份在(zai)試點(dian)期間，均有(you)發行置換債(zhai)券來(lai)償(chang)還部分存量(liang)隱(yin)性債(zhai)務。
2022年9月(yue)，國務院(yuan)常(chang)務會議決定，依法(fa)盤活地(di)方2019年以(yi)來結存的5000多億元專項債限額(e)，70%各地(di)留用，30%中央財(cai)政統(tong)籌分配并向成(cheng)熟項目多的地(di)區傾斜。此舉旨(zhi)在(zai)擴大有效投資規模，來應對經濟下行(xing)壓力，同(tong)時發(fa)揮基建補(bu)短(duan)板作用。
雖然截至2022年底尚有超2萬億元地方債限額(e)空間，但(dan)是不同省份分布不均，不同層(ceng)級政府間也(ye)分布不均。
根據(ju)各省(sheng)2023年預算(suan)報(bao)告，截至2022年底，上海債務(wu)余(yu)額(e)距限額(e)有(you)2765億(yi)元，規模居前；江西、江蘇、新疆、北(bei)京等(deng)省(sheng)份債務(wu)余(yu)額(e)與(yu)限額(e)差距超過(guo)1500億(yi)元；部分省(sheng)份該債務(wu)限額(e)空(kong)間(jian)規模較小，比如黑龍江為120億(yi)元，湖南為187億(yi)元，重慶為210億(yi)元。
部(bu)分省(sheng)份(fen)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)空間集中在省(sheng)本(ben)級，地級市政府自有債務(wu)(wu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)空間有限(xian)(xian)(xian)。比如(ru)浙江(jiang)省(sheng)財政廳公(gong)布的2022年地方債務(wu)(wu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)及余額(e)(e)決(jue)算表（不含(han)(han)寧(ning)波）顯示，截至(zhi)2022年底(di)，浙江(jiang)省(sheng)（不含(han)(han)寧(ning)波）債務(wu)(wu)余額(e)(e)與(yu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)差(cha)距約(yue)393億(yi)元(yuan)，其中浙江(jiang)省(sheng)本(ben)級債務(wu)(wu)余額(e)(e)與(yu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)差(cha)距約(yue)391億(yi)元(yuan)，剩余10個地級市債務(wu)(wu)余額(e)(e)與(yu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)空間均不超過1億(yi)元(yuan)。
多舉措化解存量債務
各省財政廳公布的2023年(nian)(nian)上半年(nian)(nian)預算執行(xing)情(qing)況報告，展望了(le)下半年(nian)(nian)財政重點工作，其中就(jiu)包括如何防(fang)范化解地方債務(wu)風(feng)險。
湖南省財政廳表示，落實(shi)好一攬子(zi)化債(zhai)(zhai)(zhai)方案。激(ji)勵引導銀行等(deng)金融機構(gou)“替接他盤”、續本降(jiang)息(xi)，推進隱性債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)(wu)防斷鏈、優結(jie)構(gou)、降(jiang)成(cheng)本。加強融資(zi)(zi)(zi)平臺(tai)公司(si)綜合治理，防范(fan)國有企事業單(dan)位(wei)“平臺(tai)化”。調整優化政府投資(zi)(zi)(zi)項(xiang)目決策和立項(xiang)管理辦(ban)法(fa)，對市縣重大政府投資(zi)(zi)(zi)項(xiang)目實(shi)行資(zi)(zi)(zi)金來源(yuan)提級(ji)審核。深化違規(gui)舉債(zhai)(zhai)(zhai)、虛(xu)假化債(zhai)(zhai)(zhai)專(zhuan)項(xiang)監(jian)督(du)，加強常態化債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)(wu)風(feng)險(xian)監(jian)測預警，牢牢守住資(zi)(zi)(zi)金不(bu)斷鏈、債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)(wu)不(bu)暴雷(lei)、風(feng)險(xian)事件(jian)不(bu)發生的(de)底線(xian)。
江西省(sheng)財(cai)政(zheng)廳表(biao)示(shi)，加頻加密全口(kou)徑債務分析(xi)監測，落實常態化核(he)查機制，堅決(jue)遏(e)制隱性(xing)債務增量，統(tong)籌資金資產資源和各類政(zheng)策措施穩妥化解(jie)隱性(xing)債務存量。督促(cu)市縣強(qiang)化預算約(yue)束(shu)和政(zheng)府投資項目管理，嚴禁建設形(xing)象工程、政(zheng)績工程以及(ji)脫離當地財(cai)力可能(neng)的項目。
四川(chuan)省財政(zheng)廳(ting)表示，開展市(shi)縣政(zheng)府債(zhai)(zhai)券還本付息預算(suan)(suan)編(bian)制(zhi)情(qing)況核查，督促嚴格(ge)落實政(zheng)府債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)償債(zhai)(zhai)資金來源(yuan)并全額納(na)入預算(suan)(suan)管(guan)(guan)理，探索建(jian)立專項債(zhai)(zhai)券對應(ying)項目專項收入預算(suan)(suan)執(zhi)行動態監測(ce)機制(zhi)。堅(jian)決遏(e)制(zhi)新(xin)增隱(yin)性(xing)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)，積極探索債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)化(hua)解新(xin)路徑，研究建(jian)立化(hua)債(zhai)(zhai)獎補激勵機制(zhi)，強化(hua)隱(yin)性(xing)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)問責(ze)閉環管(guan)(guan)理。有序(xu)推進政(zheng)府債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)和(he)隱(yin)性(xing)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)合并監管(guan)(guan)。
中央財經(jing)大(da)學(xue)(xue)財稅(shui)學(xue)(xue)院教授白彥(yan)鋒對21世紀經(jing)濟報(bao)道記者(zhe)表示，考(kao)慮(lv)到當前融資利率成本(ben)很低，個人房貸都(dou)在提前還款或者(zhe)重整，地方債(zhai)規模巨大(da)，有(you)必要抓住時間窗口置(zhi)換，這本(ben)身就是(shi)降低債(zhai)務成本(ben)、緩解(jie)投(tou)資需求不足的重要舉措。當然，在這個過程(cheng)中，對于債(zhai)務合理性問題要嚴格鑒別，防止不合理成因的債(zhai)務借此機會正名、推升地方債(zhai)務整體風(feng)險。
“債(zhai)務(wu)合并監(jian)管主要(yao)是(shi)對法定債(zhai)務(wu)與隱性(xing)債(zhai)務(wu)的合并監(jian)管，避(bi)免法定債(zhai)務(wu)和(he)隱性(xing)債(zhai)務(wu)之間‘藏貓(mao)貓(mao)’或者此消彼長(chang)。地方債(zhai)管理(li)要(yao)統(tong)分結合，法定債(zhai)務(wu)和(he)隱性(xing)債(zhai)務(wu)應統(tong)籌(chou)納入監(jian)管，但是(shi)不同類型(xing)債(zhai)務(wu)需(xu)要(yao)分別處(chu)理(li)。”白(bai)彥(yan)鋒表示。
多位地方財政人士(shi)表示，地方債(zhai)背(bei)后(hou)是治理問題(ti)，短期化債(zhai)可以(yi)加以(yi)應對，但標(biao)本兼治需要花(hua)費更大力氣。
