21世紀經濟報道記者周瀟梟 北京報道 11月(yue)8日，十四屆全國(guo)人大常委會第十二次會議在京舉(ju)行閉(bi)幕會，會議批準通過(guo)了《國(guo)務院關于提請審議增加地方(fang)政府債(zhai)務限(xian)額置換存量(liang)隱(yin)性債(zhai)務的議案》（下文簡稱“《議案》”）。
《議案》提(ti)出，在壓(ya)實地(di)(di)方(fang)主體責任的基礎(chu)上，建議增加6萬億元(yuan)地(di)(di)方(fang)政府債(zhai)(zhai)務限額(e)(e)置換存(cun)量隱性債(zhai)(zhai)務。為便(bian)于(yu)操(cao)作、盡早發揮政策效用，新增債(zhai)(zhai)務限額(e)(e)全部安(an)排為專項債(zhai)(zhai)務限額(e)(e)，一次(ci)報批，分三年實施。按此安(an)排，2024年末地(di)(di)方(fang)政府專項債(zhai)(zhai)務限額(e)(e)將由29.52萬億元(yuan)增加到(dao)35.52萬億元(yuan)。
11月8日(ri)，全國人大(da)(da)常(chang)(chang)委(wei)會(hui)(hui)辦公廳舉行新聞發布會(hui)(hui)，邀請財(cai)政(zheng)部部長藍佛安和全國人大(da)(da)財(cai)政(zheng)經濟(ji)委(wei)員會(hui)(hui)副主任委(wei)員、全國人大(da)(da)常(chang)(chang)委(wei)會(hui)(hui)預算(suan)工作委(wei)員會(hui)(hui)主任許宏(hong)才出(chu)席，介(jie)紹相關情況，并(bing)答記者問(wen)。
藍佛安介紹了(le)未來幾年一(yi)攬(lan)子(zi)化債(zhai)(zhai)的統(tong)籌安排(pai)(pai)，除了(le)增加6萬(wan)(wan)(wan)億元(yuan)(yuan)地方債(zhai)(zhai)限額，還將(jiang)連續五年共計(ji)安排(pai)(pai)4萬(wan)(wan)(wan)億元(yuan)(yuan)新增地方專項債(zhai)(zhai)用于化解隱(yin)(yin)性(xing)債(zhai)(zhai)務(wu)，這(zhe)將(jiang)直(zhi)接增加地方化債(zhai)(zhai)資源10萬(wan)(wan)(wan)億元(yuan)(yuan)。另外，還有2萬(wan)(wan)(wan)億元(yuan)(yuan)棚改隱(yin)(yin)性(xing)債(zhai)(zhai)務(wu)按(an)原合同償還。這(zhe)系列化債(zhai)(zhai)組(zu)合拳安排(pai)(pai)，使得2028年前地方需化解的14.3萬(wan)(wan)(wan)億元(yuan)(yuan)隱(yin)(yin)性(xing)債(zhai)(zhai)務(wu)，大幅降低至2.3萬(wan)(wan)(wan)億元(yuan)(yuan)。
這一攬子化債舉(ju)措，尤其(qi)是(shi)增加(jia)10萬億元置(zhi)(zhi)換(huan)存量隱(yin)(yin)性(xing)(xing)債務(wu)，未來將(jiang)通(tong)過發行利率更低、周期更長的地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)債券，來置(zhi)(zhi)換(huan)地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)相關主體通(tong)過銀行貸款、城投(tou)債等形成(cheng)的存量隱(yin)(yin)性(xing)(xing)債務(wu)，將(jiang)減(jian)輕地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)債務(wu)負擔(dan)、利息支出(chu)，同時將(jiang)存量隱(yin)(yin)性(xing)(xing)債務(wu)轉變成(cheng)地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)債券，方(fang)(fang)(fang)便規范統(tong)一管理。
這(zhe)次發布會的亮點頗多，除了(le)主動披(pi)露未來幾(ji)年圍(wei)繞化解(jie)隱性債(zhai)務的系列安排，還(huan)預告(gao)了(le)2025年積(ji)極財政政策將進一(yi)步加力(li)(li)，包括(kuo)利用可(ke)提(ti)升的赤字空間(jian)、擴大(da)專項債(zhai)規(gui)模、繼續(xu)發行超長(chang)期特(te)別國債(zhai)、加大(da)力(li)(li)度支持設備更(geng)新和消費品以舊換新等。
14.3萬億元存量隱性債務化解方案出爐
隨著《議案》提交全國人大(da)常(chang)委會會議審(shen)議，圍繞地方隱性債務的(de)基本情(qing)況和重要(yao)安(an)排相應(ying)揭曉。
11月4日，藍(lan)佛安向全國(guo)人(ren)大常(chang)委(wei)會作提請審(shen)議(yi)《議(yi)案》的(de)說(shuo)明，明確指出(chu)黨中央要求各(ge)地穩妥化解存(cun)量(liang)隱(yin)性債務(wu)，于2028年(nian)底前全部化解完畢。截至2023年(nian)末，經過逐個項目甄別(bie)、逐級審(shen)核上(shang)報，全國(guo)隱(yin)性債務(wu)余額為14.3萬億(yi)元。
結合10月12日財政部發布會披露的數據，即截至(zhi)2023年末，全國納入政府債務信息平(ping)臺的隱(yin)性(xing)債務余額比2018年摸(mo)底(di)數減少了50%，債務風險可控。這意味著，截至(zhi)2018年末，當時我國摸(mo)底(di)的地(di)方(fang)存(cun)量(liang)隱(yin)性(xing)債務規模約(yue)為28萬億(yi)元。
為了推動在2028年前完成14.3萬億元存量隱(yin)性債務，近(jin)年來力度最大的一次化(hua)債舉措(cuo)隨(sui)之(zhi)推出。
增加(jia)(jia)6萬元地(di)方(fang)(fang)債(zhai)務(wu)(wu)限額(e)，是(shi)考慮(lv)到了近(jin)年來化(hua)(hua)債(zhai)難度加(jia)(jia)大的現實(shi)。藍佛(fo)安表示，2024年以來，受外部環境變化(hua)(hua)和內需不足等因素影響，財政(zheng)收(shou)支矛盾突(tu)出，稅收(shou)增長不及預期，土(tu)地(di)出讓(rang)收(shou)入大幅下降，與(yu)各(ge)地(di)此前對化(hua)(hua)債(zhai)資(zi)源的預期有一定差距，化(hua)(hua)解存量隱性(xing)(xing)債(zhai)務(wu)(wu)難度增大。當(dang)前，地(di)方(fang)(fang)化(hua)(hua)債(zhai)工作處于關鍵階段，建(jian)議增加(jia)(jia)6萬億(yi)元地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府債(zhai)務(wu)(wu)限額(e)置換存量隱性(xing)(xing)債(zhai)務(wu)(wu)。6萬億(yi)元全部安排(pai)為專項債(zhai)務(wu)(wu)限額(e)，根據地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府隱性(xing)(xing)債(zhai)務(wu)(wu)規(gui)模，按照全國統一比例(li)，分(fen)配地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府債(zhai)務(wu)(wu)限額(e)，形(xing)成穩定化(hua)(hua)債(zhai)預期。分(fen)三年安排(pai)實(shi)施，加(jia)(jia)快債(zhai)券發行(xing)進度，支持地(di)方(fang)(fang)做好發行(xing)工作，結(jie)合(he)本地(di)實(shi)際、根據輕重(zhong)緩急(ji)加(jia)(jia)快置換進度，降低債(zhai)務(wu)(wu)負擔，盡早(zao)發揮資(zi)金效(xiao)益。
連(lian)續五年每(mei)年安(an)排8000億(yi)(yi)元新(xin)增專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)用于(yu)化(hua)(hua)債(zhai)。利用部(bu)分新(xin)增地(di)方專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)用于(yu)化(hua)(hua)解隱性(xing)(xing)債(zhai)務，始(shi)(shi)于(yu)2023年。據市場機構統計(ji)，2023年四季(ji)度各地(di)發行這類用于(yu)化(hua)(hua)債(zhai)的(de)“特(te)殊”新(xin)增專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)的(de)規模約2900億(yi)(yi)元，2024年各地(di)發行“特(te)殊”新(xin)增專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)券(quan)已(yi)超過8000億(yi)(yi)元。藍佛安(an)介紹，從2024年開始(shi)(shi)，連(lian)續五年每(mei)年從新(xin)增地(di)方政府(fu)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)券(quan)中安(an)排8000億(yi)(yi)元，補充政府(fu)性(xing)(xing)基金財(cai)力，專(zhuan)(zhuan)門用于(yu)化(hua)(hua)債(zhai)，累(lei)計(ji)可置換隱性(xing)(xing)債(zhai)務4萬億(yi)(yi)元。再加(jia)(jia)上這次全國(guo)人(ren)大(da)常(chang)委會批準的(de)6萬億(yi)(yi)元債(zhai)務限額，直接增加(jia)(jia)地(di)方化(hua)(hua)債(zhai)資源10萬億(yi)(yi)元。
2萬億(yi)元(yuan)棚(peng)改(gai)隱性(xing)債務(wu)單(dan)獨處理。藍(lan)佛安表(biao)示，2029年(nian)及以后年(nian)度到(dao)期的棚(peng)戶區(qu)改(gai)造隱性(xing)債務(wu)2萬億(yi)元(yuan)，仍按原合同償還。
經過上面三方(fang)面的化(hua)(hua)債(zhai)舉措(cuo)安排，地(di)(di)方(fang)政府要(yao)求于2028年(nian)前(qian)償還消化(hua)(hua)的存量隱性債(zhai)務(wu)規模，從(cong)原(yuan)(yuan)來的14.3萬(wan)(wan)億元(yuan)大幅(fu)縮減(jian)至2.3萬(wan)(wan)億元(yuan)。藍佛安表(biao)示(shi)，上述三項政策協同發力，2028年(nian)之前(qian)，地(di)(di)方(fang)平均每(mei)年(nian)消化(hua)(hua)額從(cong)2.86萬(wan)(wan)億元(yuan)減(jian)為4600億元(yuan)，不到原(yuan)(yuan)來的六(liu)分(fen)之一，地(di)(di)方(fang)化(hua)(hua)債(zhai)壓(ya)力大大減(jian)輕。估算(suan)了(le)一下，地(di)(di)方(fang)依(yi)靠自身努(nu)力化(hua)(hua)解(jie)是完全可以做到的，甚至有些地(di)(di)方(fang)是比(bi)較輕松的。
將上述(shu)全部隱性債務納入統(tong)計(ji)，我國(guo)政(zheng)府(fu)負債率仍然低于主要經濟(ji)體。截(jie)至2023年底(di)，我國(guo)政(zheng)府(fu)全口徑(jing)債務總(zong)額(e)為85萬(wan)(wan)億(yi)(yi)元，其(qi)中(zhong)國(guo)債30萬(wan)(wan)億(yi)(yi)元，地方政(zheng)府(fu)法(fa)定債務40.7萬(wan)(wan)億(yi)(yi)元，隱性債務14.3萬(wan)(wan)億(yi)(yi)元，政(zheng)府(fu)負債率為67.5%。
減輕地方債務支出、化解“三角債”、增加企業和居民收入
這一攬子(zi)近年來力(li)度最(zui)大的化債組合拳(quan)將帶來系(xi)列積極效應(ying)。
其中，增(zeng)加6萬億元地方債務(wu)(wu)限額(e)，依然遵循中央不對(dui)地方債務(wu)(wu)兜底，堅持“誰家孩子(zi)誰抱走”的原則。
藍佛安在(zai)向全國(guo)人大常委會作(zuo)提請審議(yi)《議(yi)案(an)》的說(shuo)明時表(biao)示，在(zai)統(tong)籌考(kao)慮存量隱(yin)性(xing)債(zhai)務(wu)規模(mo)、化債(zhai)支持政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策和地方(fang)(fang)(fang)可(ke)用化債(zhai)資源(yuan)等因(yin)素的基礎上，建(jian)議(yi)增加6萬億(yi)元(yuan)(yuan)地方(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)債(zhai)務(wu)限額(e)置換存量隱(yin)性(xing)債(zhai)務(wu)。這樣能不(bu)增加政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)債(zhai)務(wu)總體(ti)負擔，不(bu)改變地方(fang)(fang)(fang)償債(zhai)責任；考(kao)慮隱(yin)性(xing)債(zhai)務(wu)和法定政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)債(zhai)務(wu)之間的利(li)差，預計可(ke)累計節約(yue)利(li)息支出(chu)約(yue)4000億(yi)元(yuan)(yuan)；能推動(dong)解決地方(fang)(fang)(fang)各類“三(san)角債(zhai)”問題(ti)，提振經(jing)(jing)營(ying)主(zhu)體(ti)信心(xin)，降低(di)金融機構呆壞(huai)賬損失；能支持地方(fang)(fang)(fang)卸下(xia)包(bao)袱、輕裝上陣(zhen)，扭轉存量債(zhai)務(wu)過度占(zhan)用財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)資源(yuan)的困境，騰(teng)出(chu)更(geng)多資金解決基層“三(san)保”及(ji)經(jing)(jing)濟發(fa)展(zhan)堵點問題(ti)，優(you)化政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)投(tou)資布局，推動(dong)高質量發(fa)展(zhan)。
藍佛安還(huan)表示，當前一(yi)些(xie)地(di)方(fang)隱性債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)規(gui)模大、利息負擔(dan)重(zhong)，不僅(jin)存在(zai)“暴雷(lei)”風(feng)險(xian)，也消耗了(le)地(di)方(fang)可用(yong)財力(li)。實施這樣一(yi)次大規(gui)模置換措(cuo)施，意(yi)味著化(hua)(hua)債(zhai)(zhai)工作思路作了(le)根本轉(zhuan)變，從過去的應急處置向(xiang)現在(zai)的主動化(hua)(hua)解轉(zhuan)變，從點狀式排雷(lei)向(xiang)整體性除險(xian)轉(zhuan)變，并(bing)推動從隱性債(zhai)(zhai)、法定債(zhai)(zhai)“雙軌”管(guan)理(li)向(xiang)全部債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)規(gui)范(fan)透明管(guan)理(li)轉(zhuan)變。這一(yi)攬子的化(hua)(hua)債(zhai)(zhai)舉措(cuo)，能緩解地(di)方(fang)當期(qi)化(hua)(hua)債(zhai)(zhai)壓力(li)、減少利息支出，估計五年累計可節約6000億(yi)元左右。
中(zhong)國(guo)財(cai)政科學(xue)研究院(yuan)院(yuan)長楊(yang)志(zhi)勇對21世紀經濟(ji)報道記者表示，《議案》明確(que)指出，在壓實地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)主(zhu)體(ti)責任的(de)基礎上(shang)，增加(jia)6萬億元地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)限額。這(zhe)說明地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)債(zhai)(zhai)(zhai)還是地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)債(zhai)(zhai)(zhai)，中(zhong)央不會(hui)對地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)債(zhai)(zhai)(zhai)進行兜底(di)，否(fou)則道德風險(xian)的(de)問(wen)題會(hui)更加(jia)突出。在當前(qian)財(cai)政緊(jin)平衡(heng)的(de)背(bei)景下，這(zhe)一(yi)攬(lan)子(zi)化(hua)債(zhai)(zhai)(zhai)舉(ju)措非常關鍵。因(yin)為地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)化(hua)解隱性債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)需(xu)要還本付息、籌集(ji)資(zi)金，這(zhe)一(yi)攬(lan)子(zi)化(hua)債(zhai)(zhai)(zhai)能幫助地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)政府，尤其是一(yi)些財(cai)政困(kun)難的(de)地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)，從疲于應(ying)付還債(zhai)(zhai)(zhai)中(zhong)解脫(tuo)出來，大大緩解了(le)地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)財(cai)政資(zi)金壓力，讓(rang)地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)更加(jia)聚精(jing)會(hui)神地(di)(di)發(fa)展經濟(ji)、改善民生。另(ling)外，部分地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)隱性債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)跟(gen)企業相關，通過(guo)置換(huan)存量隱性債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)，能幫助解決(jue)“三角(jiao)債(zhai)(zhai)(zhai)”的(de)問(wen)題，通過(guo)資(zi)金注入解決(jue)債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)鏈條，能進一(yi)步(bu)激發(fa)企業活力，推動經濟(ji)更好(hao)地(di)(di)恢復。
粵開(kai)證券(quan)首席經濟(ji)學(xue)家羅志恒對21世(shi)紀經濟(ji)報(bao)道記者(zhe)表(biao)示，這一(yi)攬子化(hua)(hua)債(zhai)(zhai)(zhai)舉措(cuo)作用(yong)下，地(di)方(fang)(fang)需要消化(hua)(hua)的隱性(xing)債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)總額(e)從(cong)14.3萬(wan)億元(yuan)大(da)(da)幅下降至2.3萬(wan)億元(yuan)，化(hua)(hua)債(zhai)(zhai)(zhai)壓力(li)大(da)(da)大(da)(da)減(jian)輕(qing)。無論是提高6萬(wan)億元(yuan)地(di)方(fang)(fang)專項(xiang)債(zhai)(zhai)(zhai)限額(e)，還是連續五(wu)年(nian)拿出(chu)4萬(wan)億元(yuan)新(xin)增(zeng)專項(xiang)債(zhai)(zhai)(zhai)化(hua)(hua)債(zhai)(zhai)(zhai)，這都是以標準的地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)來置換銀行貸款、城投債(zhai)(zhai)(zhai)等隱性(xing)債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)，這能降低地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府(fu)(fu)利息支出(chu)，減(jian)輕(qing)地(di)方(fang)(fang)財政(zheng)壓力(li)。這反映了化(hua)(hua)債(zhai)(zhai)(zhai)思(si)路的重大(da)(da)優化(hua)(hua)調(diao)整，從(cong)防風險為主轉向(xiang)更好統籌穩(wen)增(zeng)長與防風險，從(cong)“化(hua)(hua)債(zhai)(zhai)(zhai)中發(fa)展”轉向(xiang)“發(fa)展中化(hua)(hua)債(zhai)(zhai)(zhai)”。有理由相(xiang)信(xin)在(zai)一(yi)攬子舉措(cuo)下，中國(guo)地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府(fu)(fu)主體(ti)將從(cong)應急狀態(tai)回歸(gui)常態(tai)發(fa)展，地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府(fu)(fu)發(fa)展經濟(ji)的能力(li)和積(ji)極性(xing)將得到有效恢復。
2025年財政政策力度將進一步加大
除了(le)(le)化解(jie)隱(yin)性債(zhai)務，財政部還預告(gao)了(le)(le)未(wei)來積極(ji)政策的(de)安排(pai)。
藍佛安表示，目前正在(zai)(zai)積極(ji)謀劃下一(yi)步的(de)財政(zheng)政(zheng)策，加(jia)(jia)大逆(ni)周(zhou)期調(diao)節力度。 目前，支持房(fang)地產市場(chang)健康發(fa)展的(de)相(xiang)關(guan)稅收(shou)政(zheng)策，已按程序報批，近期即將推出。隱性債(zhai)務置(zhi)換工作，馬上啟動。發(fa)行(xing)特別國債(zhai)補充國有大型(xing)商業銀行(xing)核心一(yi)級資(zi)本等(deng)工作，正在(zai)(zai)加(jia)(jia)快(kuai)推進中。專項債(zhai)券支持回收(shou)閑置(zhi)存量土(tu)(tu)地、新增土(tu)(tu)地儲(chu)備，以及收(shou)購存量商品房(fang)用作保障(zhang)性住房(fang)方(fang)面(mian)，財政(zheng)部(bu)正在(zai)(zai)配(pei)合(he)相(xiang)關(guan)部(bu)門研究制(zhi)定政(zheng)策細則，推動加(jia)(jia)快(kuai)落地。
2025年(nian)還將實施更加(jia)給力的財(cai)政政策。藍佛安(an)(an)表示(shi)，一是明(ming)年(nian)將積極利用可提升的赤字空間。二(er)是擴(kuo)大(da)專項債券(quan)發行規模(mo)，拓(tuo)寬投向領域(yu)，提高用作資本金(jin)的比例(li)。三是繼續發行超長(chang)期(qi)特別國債，支持國家(jia)重(zhong)大(da)戰略(lve)和重(zhong)點領域(yu)安(an)(an)全能力建設。四是加(jia)大(da)力度支持大(da)規模(mo)設備更新(xin)，擴(kuo)大(da)消費(fei)品(pin)以舊換新(xin)的品(pin)種和規模(mo)。五(wu)是加(jia)大(da)中央對地方(fang)轉移(yi)支付規模(mo)，加(jia)強對科技創新(xin)、民生等重(zhong)點領域(yu)投入保(bao)障力度。
中(zhong)信證券首席經(jing)濟(ji)(ji)學(xue)家明明對21世(shi)紀經(jing)濟(ji)(ji)報道記者(zhe)表(biao)示，財(cai)政(zheng)(zheng)支持化債可(ke)(ke)以(yi)通過(guo)補充地方財(cai)力、增加居民和(he)(he)企業收入的方式，發揮財(cai)政(zheng)(zheng)乘數(shu)效應，帶動(dong)投資和(he)(he)消(xiao)費能力的提升，促進經(jing)濟(ji)(ji)回升向好。未來(lai)進一步(bu)的增量財(cai)政(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)策仍(reng)有空間、值得(de)期待，比如年底前一系列穩樓市的政(zheng)(zheng)策還將加快落地，2025年赤字率(lv)可(ke)(ke)能有較大(da)突破，大(da)概率(lv)會突破3%。
中證金融研究院(yuan)首席(xi)經濟(ji)學家(jia)潘宏勝表示，2025年(nian)的(de)積極財政政策有望在擴大專項債發行和(he)投(tou)向(xiang)、超長(chang)期(qi)國債支(zhi)(zhi)持重(zhong)大戰略和(he)重(zhong)點領域(yu)、支(zhi)(zhi)持大規模(mo)設備更新與消費(fei)等(deng)重(zhong)點領域(yu)等(deng)方(fang)面(mian)持續加(jia)力發力，財政政策促進經濟(ji)持續回升向(xiang)好的(de)重(zhong)要作用將(jiang)更加(jia)凸顯，為高質量發展創造更加(jia)有利的(de)條件和(he)基(ji)礎。
