21世紀經濟報道記者崔文靜 北京報道 加大財(cai)務(wu)(wu)造(zao)假防(fang)范與懲治力(li)度(du)，是市場各(ge)方的呼(hu)聲所在。7月5日，國務(wu)(wu)院辦(ban)公廳轉發《關于(yu)進(jin)一步做好資本市場財(cai)務(wu)(wu)造(zao)假綜合懲防(fang)工作(zuo)的意見》( 以下簡稱《意見》)。
《意見》是我國(guo)第一部(bu)(bu)針對財務(wu)造(zao)假細分領域的(de)(de)規范文(wen)件(jian)，其規格頗高(gao)，由(you)證監會聯(lian)合公(gong)安部(bu)(bu)、財政部(bu)(bu)、中(zhong)國(guo)人民(min)銀行、金融(rong)監管總局(ju)、國(guo)務(wu)院國(guo)資委(wei)(wei)制定，參與(yu)其中(zhong)的(de)(de)部(bu)(bu)委(wei)(wei)更是多達(da)12個。
值得注(zhu)意的是，《意見(jian)》高度(du)注(zhu)重(zhong)協同(tong)性(xing)，設立專(zhuan)門章節強(qiang)調(diao)如何加強(qiang)部際協調(diao)和央地協同(tong)。21世紀經濟報道記者了(le)解到(dao)，過去地方政府(fu)在財務(wu)造(zao)假中的參與度(du)相對偏低，此(ci)番《意見(jian)》充(chong)分調(diao)動地方政府(fu)能動性(xing)，要求(qiu)地方政府(fu)將財務(wu)真實(shi)(shi)性(xing)作(zuo)為扶優限劣(lie)的重(zhong)要依據，切實(shi)(shi)履行因財務(wu)造(zao)假問題引(yin)致風險(xian)的屬地處(chu)置(zhi)責任。
“明確地方(fang)政(zheng)府參與財務(wu)造(zao)假(jia)(jia)整(zheng)治的職(zhi)責(ze)所在，有助于(yu)防范地方(fang)保(bao)護主(zhu)義，大幅提(ti)高財務(wu)造(zao)假(jia)(jia)查(cha)處效率。”受訪人(ren)士表示(shi)。
具體(ti)(ti)內容方面(mian)，《意見》從打擊(ji)和遏制(zhi)(zhi)重點領域(yu)財(cai)務造(zao)假(jia)(jia)、優化(hua)證券監(jian)管執(zhi)法體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)機制(zhi)(zhi)、加(jia)大全(quan)方位立(li)體(ti)(ti)化(hua)追(zhui)責力度等5個方面(mian)提出17項具體(ti)(ti)舉措。其中，財(cai)務造(zao)假(jia)(jia)四大嚴懲領域(yu)值得重點關注，包括嚴肅懲治(zhi)欺詐(zha)發行股(gu)票債券行為，嚴厲打擊(ji)系(xi)統性造(zao)假(jia)(jia)和配合(he)造(zao)假(jia)(jia)，加(jia)強對濫用會計政策(ce)實施(shi)造(zao)假(jia)(jia)的(de)監(jian)管，強化(hua)對特定領域(yu)財(cai)務造(zao)假(jia)(jia)的(de)打擊(ji)。
與此同時，證(zheng)(zheng)監會將通過推動完善(shan)民(min)事追責支(zhi)持機(ji)制(zhi)、探索建立證(zheng)(zheng)券公益訴訟制(zhi)度、加大特別(bie)代表(biao)人訴訟制(zhi)度適用(yong)力(li)度等方(fang)式(shi)，為投資者利益保護提供更多保障(zhang)。
筑牢“兩道防線”
21世紀(ji)經濟(ji)報道記者從監管處了解到，7月5日發布的《意見(jian)(jian)》，是我(wo)國(guo)第一(yi)次針對(dui)財(cai)務造假這一(yi)細(xi)分(fen)領(ling)域出具的專門性文(wen)件。其(qi)(qi)制定，由證監會、公安部(bu)(bu)、財(cai)政部(bu)(bu)、中國(guo)人民(min)銀行、金融監管總局、國(guo)務院國(guo)資委六大部(bu)(bu)委共(gong)同完(wan)成，參(can)與其(qi)(qi)中的部(bu)(bu)委更是多達12個，足見(jian)(jian)國(guo)家(jia)對(dui)財(cai)務造假的重視程度之高和打擊(ji)決心之強。
與過去(qu)重(zhong)(zhong)點強調打擊(ji)財務造(zao)(zao)假不同的是，此(ci)番出臺的《意見》在(zai)重(zhong)(zhong)視嚴(yan)打的同時，進(jin)一(yi)步從(cong)“防治”著手，要求(qiu)常態(tai)化(hua)長效化(hua)防治財務造(zao)(zao)假。
具(ju)體來(lai)看(kan)，《意(yi)見》明確建(jian)(jian)立(li)兩道(dao)防線。第一道(dao)防線來(lai)自企業(ye)內部，包括增(zeng)強(qiang)公司治理內生(sheng)約束，強(qiang)化審計委員會反舞(wu)弊職責，發揮獨立(li)董事(shi)監督作用，推動(dong)上市公司建(jian)(jian)立(li)績效薪酬追索等內部追責機制，將財(cai)務(wu)造假(jia)作為各級國(guo)有企業(ye)負責人經營業(ye)績考(kao)核扣分項，將誠(cheng)信(xin)合規意(yi)識(shi)作為資(zi)本(ben)市場培訓的核心內容等。
第二道防線則聚焦(jiao)券(quan)商投行、會計所等資本(ben)市(shi)場“看門人”，對(dui)存(cun)在重(zhong)大違(wei)法(fa)違(wei)規行為的中介機構依法(fa)暫停或禁止從事(shi)證券(quan)服(fu)務業(ye)務，完善資本(ben)市(shi)場會計、審(shen)計相關(guan)規則，加強(qiang)聯合懲戒與社會監督。
對(dui)于中介機構而言(yan)的一大利好(hao)是，《意見》明確(que)，在發(fa)現造假行(xing)為時(shi)主動報告的，將依法從(cong)輕或減(jian)輕處罰。
過去(qu)，曾有投(tou)(tou)行保(bao)(bao)代(dai)告訴21世紀(ji)經(jing)濟報(bao)道(dao)記者(zhe)，投(tou)(tou)行在(zai)持續督(du)導(dao)期間(jian)投(tou)(tou)入精力有限，企(qi)業(ye)存在(zai)財(cai)務造(zao)假(jia)等問(wen)(wen)題未能(neng)及時發現；發現問(wen)(wen)題后卻(que)因恐于被(bei)罰而不敢披(pi)露，試(shi)圖(tu)幫助企(qi)業(ye)“瞞山過海”。如今，隨著《意見》明確主動報(bao)告者(zhe)將被(bei)從輕(qing)或減輕(qing)處罰，保(bao)(bao)代(dai)報(bao)告企(qi)業(ye)財(cai)務造(zao)假(jia)問(wen)(wen)題的積極性隨之提(ti)升。
與(yu)此同時，《意見(jian)》強(qiang)調(diao)中介(jie)機構資格(ge)罰(fa)，對存在重(zhong)大(da)違法違規行為的中介(jie)機構依(yi)法暫停(ting)或禁止從事證(zheng)券(quan)服務(wu)業(ye)務(wu)，嚴格(ge)執行吊(diao)銷執業(ye)許可、從業(ye)人員禁入等制度。
重點打擊四類財務造假
作為(wei)我國(guo)首部財務造(zao)(zao)假(jia)細分領域的專門文(wen)件(jian)，《意見(jian)》對四類財務造(zao)(zao)假(jia)行(xing)為(wei)進行(xing)重(zhong)點打擊。
首(shou)先，嚴肅(su)懲治欺詐發(fa)行(xing)股票(piao)債(zhai)(zhai)券(quan)行(xing)為。嚴把資(zi)本(ben)市場入口關，嚴防存在(zai)財(cai)務造假的主體“帶病闖關”，從源頭(tou)提升財(cai)務信(xin)息(xi)披(pi)露的真實(shi)性和透明度；重點(dian)關注已違(wei)約及風險(xian)類債(zhai)(zhai)券(quan)發(fa)行(xing)人，嚴厲打(da)擊欺詐發(fa)行(xing)、虛假信(xin)息(xi)披(pi)露、挪用募集資(zi)金和逃廢債(zhai)(zhai)等(deng)違(wei)法違(wei)規行(xing)為。
其次，嚴(yan)厲打擊(ji)系統(tong)(tong)性(xing)造(zao)假(jia)(jia)和配(pei)(pei)合造(zao)假(jia)(jia)。密(mi)切跟進系統(tong)(tong)性(xing)、團伙型財(cai)務造(zao)假(jia)(jia)特(te)征(zheng)及演(yan)變趨勢，依(yi)法從嚴(yan)打擊(ji)通過偽造(zao)變造(zao)憑證、利用(yong)關聯方虛(xu)構交易(yi)或第三方配(pei)(pei)合等方式實施系統(tong)(tong)性(xing)造(zao)假(jia)(jia)的行為(wei)。全面懲處財(cai)務造(zao)假(jia)(jia)的策(ce)劃(hua)者、組織者、實施者、配(pei)(pei)合者以及專業化配(pei)(pei)合造(zao)假(jia)(jia)的職業犯罪團伙，堅(jian)決(jue)破除(chu)造(zao)假(jia)(jia)“生態(tai)圈(quan)”。
再者，加強對濫用(yong)會(hui)計(ji)(ji)政策(ce)實施造(zao)(zao)(zao)假(jia)的監管。強化財(cai)會(hui)監督，加大對濫用(yong)會(hui)計(ji)(ji)政策(ce)和會(hui)計(ji)(ji)估計(ji)(ji)實施財(cai)務造(zao)(zao)(zao)假(jia)的打(da)擊力度。密切關注會(hui)計(ji)(ji)政策(ce)和會(hui)計(ji)(ji)估計(ji)(ji)執行(xing)(xing)情況，加大對操縱資產(chan)減值計(ji)(ji)提調節(jie)利潤、以(yi)財(cai)務“洗澡(zao)”掩蓋前期造(zao)(zao)(zao)假(jia)行(xing)(xing)為的打(da)擊力度。
有審(shen)計(ji)師(shi)曾告訴(su)記者，過(guo)去(qu)，有些企業通過(guo)將未來年度的(de)營收(shou)提前計(ji)入(ru)現階段收(shou)入(ru)等方式，虛增當(dang)期(qi)營收(shou)，對(dui)投資者造成誤導。如(ru)今，《意見》明確(que)加強針(zhen)對(dui)濫用會計(ji)政策造假的(de)監管(guan)力(li)度，有助于大幅(fu)減少此類亂象。
與此同時，強化對特定領域(yu)財務造(zao)假(jia)(jia)的打擊(ji)。具體(ti)又可分(fen)為四類：類型(xing)(xing)一，依法懲治證券“走單(dan)”等虛假(jia)(jia)貿(mao)易方式發(fa)行人、上市公司通過“空轉”、實施(shi)的財務造(zao)假(jia)(jia)；類型(xing)(xing)二，嚴厲打擊(ji)利用供應(ying)鏈(lian)金(jin)(jin)融、商業保理(li)、票據交易等方式實施(shi)的財務造(zao)假(jia)(jia)；類型(xing)(xing)三，從(cong)嚴懲處(chu)基(ji)于完成并購重組業績承諾(nuo)、便于大股(gu)東(dong)攫取巨額(e)分(fen)紅、滿足股(gu)權(quan)(quan)激勵行權(quan)(quan)條件、規避退(tui)市等目的實施(shi)的財務造(zao)假(jia)(jia)；類型(xing)(xing)四，壓實私募股(gu)權(quan)(quan)創(chuang)投(tou)基(ji)金(jin)(jin)管理(li)人勤勉盡(jin)責(ze)責(ze)任，加(jia)強對基(ji)金(jin)(jin)所投(tou)項目財務真實性(xing)的盡(jin)職調(diao)查和投(tou)后管理(li)，防范造(zao)假(jia)(jia)行為發(fa)生。
探索建立證券公益訴訟制度
嚴厲打擊(ji)財務造(zao)假的重要目標之一，即為最大限度保護投(tou)資(zi)者利(li)益(yi)。針對投(tou)資(zi)者利(li)益(yi)保護，《意見》同樣開出多條措(cuo)施(shi)。
針對因為(wei)上市公司財務造假(jia)而蒙受損失的投資(zi)者，相關部門正在多(duo)方(fang)面暢通維權(quan)渠道(dao)。
一方(fang)面，推動簡(jian)化登記、訴訟、執行等程(cheng)序，完善示范判決機制，加大證券(quan)糾紛特別代(dai)表人訴訟制度適用力(li)度。
另一方面，統籌(chou)運用先行(xing)(xing)賠付、支(zhi)持訴(su)(su)訟(song)、代位訴(su)(su)訟(song)、行(xing)(xing)政執法當事(shi)人(ren)承(cheng)諾等一系列投(tou)(tou)資(zi)者賠償救濟制度(du)機制，進(jin)一步提高違法成本。同時，加(jia)大特別代表人(ren)訴(su)(su)訟(song)制度(du)適用力度(du)，便利投(tou)(tou)資(zi)者獲得賠償。
更(geng)為重要的是，相關部門正在探索建立證券公益訴訟制度，推動完善(shan)民事追責支(zhi)持機制。
實(shi)際上，近年來(lai)，監管部(bu)門已經在投(tou)資(zi)者(zhe)利益保護上做(zuo)出諸(zhu)多探索。比如，證監會(hui)推動建立集體訴訟制度，其中康美藥業賠(pei)償(chang)投(tou)資(zi)者(zhe)24.59億元(yuan)，紫晶存儲(chu)和澤達(da)易(yi)盛(sheng)賠(pei)償(chang)超過(guo)13億元(yuan)。
與此(ci)同時，證監會(hui)指導投資(zi)者(zhe)服務中心，積(ji)極支持投資(zi)者(zhe)發(fa)起(qi)民事追償訴訟。目前正在對上市(shi)公司(si)（包(bao)括(kuo)部分退市(shi)公司(si)）重大違法(fa)案件支持投資(zi)者(zhe)向(xiang)人民法(fa)院申請發(fa)起(qi)普通代(dai)表(biao)人訴訟10起(qi)，在審(shen)支持訴訟22起(qi)。
全面從嚴監管(guan)，加大(da)財務造假(jia)行為懲處力度，能夠有效(xiao)減少(shao)投(tou)資者(zhe)利益受損概率，也(ye)是保護投(tou)資者(zhe)利益的體現之一(yi)。
《意見》明確(que)，將推動(dong)出(chu)臺背(bei)(bei)信損(sun)害上市(shi)(shi)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)利益罪(zui)司(si)(si)(si)法解(jie)釋(shi)，加大對控股股東、實(shi)際控制人(ren)組(zu)織實(shi)施財務(wu)造假(jia)、侵占(zhan)上市(shi)(shi)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)財產等行為的刑事(shi)(shi)(shi)追(zhui)責(ze)(ze)力度。深挖上市(shi)(shi)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)董事(shi)(shi)(shi)、高級管理(li)人(ren)員(yuan)挪(nuo)用資金、職務(wu)侵占(zhan)、背(bei)(bei)信損(sun)害上市(shi)(shi)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)利益等違法犯罪(zui)線索。供應商(shang)、客戶、中介機構(gou)(gou)(gou)、金融機構(gou)(gou)(gou)等第三方人(ren)員(yuan)配合(he)實(shi)施財務(wu)造假(jia)構(gou)(gou)(gou)成犯罪(zui)的，依法堅(jian)決追(zhui)究刑事(shi)(shi)(shi)責(ze)(ze)任。
今年以來，證(zheng)監(jian)會已依法將(jiang)40余起財務造假、資金(jin)占(zhan)用違規擔保等(deng)案件移送(song)公(gong)安機關。
值得注意的(de)是，近年(nian)來，追責標準也在不(bu)斷提高(gao)(gao)。比如，《刑(xing)法(fa)修正(zheng)案(十一)》將違規(gui)披露的(de)刑(xing)期上限由(you)3年(nian)提高(gao)(gao)至10年(nian)；中介機構及從業人員(yuan)出具(ju)虛假證明文件最高(gao)(gao)可(ke)判處10年(nian)有期徒刑(xing)。再(zai)比如，新《證券法(fa)》對違規(gui)信披公司(si)和責任人的(de)罰款(kuan)上限由(you)60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺(qi)詐發(fa)行的(de)罰款(kuan)上限由(you)募集資金的(de)5%提高(gao)(gao)到1倍(bei)。
