21世紀經濟報道記者 楊志錦  上海報道  “有(you)效遏制(zhi)地方政府隱性債務增量，積(ji)極化解存(cun)量，是今后一(yi)個時(shi)期(qi)必須解決的(de)重(zhong)大問題。”財(cai)政部原部長樓(lou)繼偉近日在(zai)《比較》雜志上(shang)發表的(de)《新時(shi)代(dai)中(zhong)國財(cai)政體(ti)系改革(ge)和未來(lai)展望(wang)》一(yi)文表示。

在(zai)樓繼偉看來，地(di)方(fang)(fang)(fang)隱性債(zhai)務(wu)通常(chang)(chang)由(you)地(di)方(fang)(fang)(fang)融(rong)資平臺公司(si)舉(ju)借。這些(xie)公司(si)并不(bu)是政府(fu)(fu)(fu)部門，地(di)方(fang)(fang)(fang)政府(fu)(fu)(fu)也沒有提(ti)供擔保。但出(chu)(chu)借方(fang)(fang)(fang)常(chang)(chang)常(chang)(chang)抱(bao)有“城投信仰”，認(ren)為(wei)當(dang)地(di)政府(fu)(fu)(fu)不(bu)會讓融(rong)資平臺公司(si)破(po)產(chan)(chan)。地(di)方(fang)(fang)(fang)政府(fu)(fu)(fu)也常(chang)(chang)常(chang)(chang)抱(bao)有“救助(zhu)信仰”，認(ren)為(wei)中(zhong)央政府(fu)(fu)(fu)不(bu)會讓地(di)方(fang)(fang)(fang)財政破(po)產(chan)(chan)，最終會出(chu)(chu)手救助(zhu)。結(jie)果政府(fu)(fu)(fu)隱性債(zhai)務(wu)越(yue)滾越(yue)大，通常(chang)(chang)發行“高息剛兌”結(jie)構性固定收益產(chan)(chan)品。

樓繼偉介紹，近年來由于(yu)不斷加(jia)強金(jin)融(rong)監管，這一類產(chan)品已(yi)不得發行，而(er)且(qie)中央(yang)不斷表態并發布文件，要(yao)求堅決遏制(zhi)地方隱(yin)性債(zhai)(zhai)務(wu)，清(qing)理規范地方融(rong)資(zi)平臺公司，剝離(li)其政府融(rong)資(zi)職能，對失去清(qing)償能力的要(yao)依法實施(shi)破產(chan)重整或清(qing)算。健全(quan)市場化(hua)、法治(zhi)化(hua)的債(zhai)(zhai)務(wu)違約(yue)處置機制(zhi)，鼓勵債(zhai)(zhai)務(wu)人、債(zhai)(zhai)權人協商處置存量債(zhai)(zhai)務(wu)。

“中央文件還明確(que)，財政部也多次表態(tai)，中央財政堅決不予(yu)救助。在實際工(gong)作中確(que)實沒有(you)救助，一些隱性債務(wu)(wu)存量過高的地方，當地采(cai)取(qu)壓(ya)縮一般(ban)性支出、拍(pai)賣(mai)國有(you)資產、債務(wu)(wu)重組等辦法化解。今后還應繼(ji)續堅持這一原則。”樓繼(ji)偉在文中稱。

地(di)方(fang)債主(zhu)(zhu)要包括地(di)方(fang)法定(ding)政(zheng)(zheng)府債務(wu)(wu)及隱性債務(wu)(wu)。其中(zhong)，法定(ding)政(zheng)(zheng)府債務(wu)(wu)是指政(zheng)(zheng)府負(fu)有償還責(ze)任(ren)的債務(wu)(wu)，主(zhu)(zhu)要體現為地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府債券，數據公開透明，因此(ci)也被稱為顯性債務(wu)(wu)。

財政(zheng)部數據(ju)顯(xian)(xian)示，截(jie)至2022年末地(di)方政(zheng)府顯(xian)(xian)性債務余額約(yue)35.1萬億。這一數額相比2014年末增長了127%，增長相對較(jiao)快，這主要由(you)于新預算法允許地(di)方發債。

樓繼偉介紹(shao)稱，新版預算(suan)法規(gui)定，中(zhong)央財政、地方財政都可列(lie)赤(chi)字(zi)，分(fen)別通(tong)過(guo)發(fa)行國(guo)債和地方一般債券籌資。中(zhong)央財政赤(chi)字(zi)沒有這(zhe)一限制，中(zhong)央財政需(xu)要(yao)安排(pai)大(da)量的經常性支出，對地方進行轉移(yi)支付(fu)。地方預算(suan)赤(chi)字(zi)，只能(neng)對應公益(yi)性資本支出部分(fen)資金(jin)的不(bu)足，這(zhe)是“黃(huang)金(jin)法則(ze)”即不(bu)能(neng)用于經常性支出，因(yin)為不(bu)能(neng)讓后代(dai)受益(yi)。

此外(wai)，根據(ju)全(quan)國(guo)(guo)(guo)人(ren)大授(shou)權，國(guo)(guo)(guo)務院在(zai)全(quan)國(guo)(guo)(guo)人(ren)大批準的(de)(de)總額(e)度內，向各地(di)方(fang)分(fen)配專項(xiang)債(zhai)額(e)度。各地(di)方(fang)可(ke)以在(zai)額(e)度內發行(xing)專項(xiang)債(zhai)券，用于有(you)一定收(shou)益(yi)的(de)(de)公(gong)益(yi)性(xing)項(xiang)目(mu)投(tou)資(zi)，項(xiang)目(mu)收(shou)益(yi)不足的(de)(de)，以對(dui)應的(de)(de)政府(fu)(fu)性(xing)基(ji)金或專項(xiang)收(shou)入(ru)償(chang)還(huan)。專項(xiang)債(zhai)券融資(zi)資(zi)金不必列入(ru)地(di)方(fang)一般(ban)預(yu)算(suan)赤字，類似(si)于美國(guo)(guo)(guo)地(di)方(fang)政府(fu)(fu)的(de)(de)“市(shi)政債(zhai)”。

財政部數據顯(xian)(xian)示，2022年末一般債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)余額(e)為14.4萬億，占顯(xian)(xian)性債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)的四成；專項債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)余額(e)20.7萬億，占顯(xian)(xian)性債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)的六成。

隱(yin)性(xing)債務(wu)(wu)指(zhi)地(di)方(fang)政府(fu)在(zai)(zai)法定政府(fu)債務(wu)(wu)限額之外直(zhi)接或者承諾(nuo)(nuo)以財(cai)政資金(jin)償還(huan)以及違法提(ti)供(gong)擔保(bao)等(deng)(deng)方(fang)式舉借的債務(wu)(wu)。主要包括以下(xia)兩類：一是(shi)地(di)方(fang)國有(you)(you)企事業單位等(deng)(deng)替政府(fu)舉借，由政府(fu)提(ti)供(gong)擔保(bao)或財(cai)政資金(jin)支持償還(huan)的債務(wu)(wu)。二是(shi)地(di)方(fang)政府(fu)在(zai)(zai)設立政府(fu)投(tou)資基(ji)金(jin)、PPP、政府(fu)購買服務(wu)(wu)等(deng)(deng)過程中，通過約定回購投(tou)資本金(jin)、承諾(nuo)(nuo)保(bao)底收益等(deng)(deng)形(xing)成的政府(fu)中長(chang)期支出事項債務(wu)(wu)。樓繼偉稱，地(di)方(fang)政府(fu)隱(yin)性(xing)債務(wu)(wu)余額數據沒有(you)(you)官方(fang)統計，市場估計在(zai)(zai)30萬億—50萬億。

市場有分析稱(cheng)，造成地方(fang)隱性債務存量過多(duo)的主要原(yuan)因是(shi)地方(fang)承擔的事(shi)權過多(duo)，但(dan)財力(li)不足(zu)。樓繼偉(wei)稱(cheng)，這種看法并不準確(que)，地方(fang)承擔的事(shi)權確(que)實太多(duo)，但(dan)通過大規模中央轉(zhuan)移支付(fu)，地方(fang)的財力(li)是(shi)足(zu)夠的。比如2019年中(zhong)央對(dui)(dui)(dui)地方(fang)(fang)的(de)轉移(yi)支付(fu)(fu)為7.5萬億(yi)元(yuan)(yuan)。其(qi)中(zhong)，一(yi)般性轉移(yi)支付(fu)(fu)預算(suan)為6.68萬億(yi)元(yuan)(yuan)，包括共(gong)同財政事(shi)權轉移(yi)支付(fu)(fu)3.23萬億(yi)元(yuan)(yuan)，是(shi)最大項(xiang)。對(dui)(dui)(dui)地方(fang)(fang)專項(xiang)轉移(yi)支付(fu)(fu)為7728億(yi)元(yuan)(yuan)，通常(chang)對(dui)(dui)(dui)應中(zhong)央委(wei)托事(shi)權支出。地方(fang)(fang)一(yi)般公(gong)共(gong)預算(suan)支出20.37萬億(yi)元(yuan)(yuan)，中(zhong)央本級支出僅為3.6萬億(yi)元(yuan)(yuan)。

樓繼偉認為，改革開放(fang)以來，我國形成了(le)(le)各(ge)地方相互競爭盡(jin)力保持高增(zeng)長的(de)制(zhi)度(du)格局。這有(you)利有(you)弊，在一段時期內確(que)實促成了(le)(le)經濟高增(zeng)長，但也出(chu)現有(you)些地方超出(chu)財力可能、規(gui)避法律約束違(wei)規(gui)舉債大(da)搞(gao)基礎建設的(de)現象。新時代以來經濟轉為高質(zhi)量增(zeng)長，這種格局已弊大(da)于(yu)利。除了(le)(le)有(you)效遏制(zhi)地方政府隱性債務增(zeng)量，積(ji)極化解存量之外，需(xu)要在事權和支(zhi)出(chu)責任劃分(fen)方面進行根本的(de)改革。

防范化(hua)解地方政(zheng)府債(zhai)務(wu)風(feng)(feng)險是今年(nian)經濟工(gong)作(zuo)的(de)(de)一大(da)重點。去年(nian)召開的(de)(de)中(zhong)央(yang)經濟工(gong)作(zuo)會議在(zai)(zai)三個地方直接提(ti)及地方債(zhai)，一處在(zai)(zai)防范化(hua)解風(feng)(feng)險部(bu)分，將地方債(zhai)風(feng)(feng)險和房地產風(feng)(feng)險并列為2023年(nian)需要(yao)著力化(hua)解的(de)(de)兩大(da)風(feng)(feng)險，并要(yao)求(qiu)“堅決(jue)遏制(zhi)增量(liang)、化(hua)解存(cun)量(liang)”；一處在(zai)(zai)財政(zheng)政(zheng)策(ce)部(bu)分，要(yao)求(qiu)財政(zheng)政(zheng)策(ce)發力保持地方政(zheng)府債(zhai)務(wu)風(feng)(feng)險可控；一處在(zai)(zai)總結(jie)部(bu)分，再(zai)次強調要(yao)加強地方債(zhai)務(wu)風(feng)(feng)險可控。

今年(nian)政府(fu)(fu)工(gong)作報告提出(chu)，要防(fang)范化(hua)解(jie)地方政府(fu)(fu)債務(wu)風(feng)險，優化(hua)債務(wu)期限結構，降低利息負擔，遏(e)制增(zeng)量(liang)、化(hua)解(jie)存量(liang)。近期市場圍繞(rao)地方政府(fu)(fu)債務(wu)的討論(lun)也在升溫(wen)，其中核心問題落在如何看待當前地方政府(fu)(fu)債務(wu)風(feng)險及(ji)債務(wu)風(feng)險如何化(hua)解(jie)。