南財集團全國兩會報道組記者楊志錦  上海報道  據新華(hua)社，3月7日(ri)下午，十四(si)屆全(quan)(quan)國(guo)(guo)人(ren)大(da)一次會(hui)議在人(ren)民大(da)會(hui)堂舉行第二次全(quan)(quan)體會(hui)議，聽取國(guo)(guo)務委員兼國(guo)(guo)務院(yuan)秘書長肖捷關于國(guo)(guo)務院(yuan)機構改革方(fang)案的說明(ming)。

根(gen)據(ju)國(guo)(guo)務(wu)院(yuan)關于提請審(shen)議國(guo)(guo)務(wu)院(yuan)機構(gou)(gou)改革方案的議案，在銀保監(jian)(jian)會(hui)的基(ji)礎(chu)上組建金融監(jian)(jian)督管(guan)(guan)(guan)理總局作為國(guo)(guo)務(wu)院(yuan)直屬機構(gou)(gou)，證監(jian)(jian)會(hui)也調整為國(guo)(guo)務(wu)院(yuan)直屬機構(gou)(gou)。此外，統(tong)(tong)籌推進央行(xing)分支機構(gou)(gou)改革，不再(zai)保留央行(xing)縣（市）支行(xing)；國(guo)(guo)家(jia)發改委的企業債券發行(xing)審(shen)核功能(neng)劃入證監(jian)(jian)會(hui)；深化地方金融監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)體制改革；金融監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)部門(men)工作人(ren)員(yuan)納入國(guo)(guo)家(jia)公務(wu)員(yuan)統(tong)(tong)一規范管(guan)(guan)(guan)理。

總體看，金融監督管理總局的設立可以更好地協調混業經營與分業監管的關系，協調處理好行為監管、主體監管、功能監管和審慎監管。證監會的保留、優化，體現對“健全資本市場功能，提高直接融資比重”的重視。此番調整后，中(zhong)國金融監(jian)管(guan)部(bu)門將形成“一(yi)行一(yi)總(zong)局一(yi)會一(yi)局”（人民銀行、國家金融監(jian)督管(guan)理總(zong)局、證監(jian)會、外(wai)匯管(guan)理局）的架構。

上海(hai)金融(rong)(rong)與發展(zhan)實驗室(shi)主任曾剛接受21世(shi)紀經(jing)濟(ji)報道記(ji)者采(cai)訪(fang)表示，這(zhe)次金融(rong)(rong)監(jian)(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)體制改革的(de)(de)總體方向是金融(rong)(rong)監(jian)(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)權(quan)力的(de)(de)集中、統一，實現(xian)金融(rong)(rong)監(jian)(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)的(de)(de)全覆蓋、一致性，提升了監(jian)(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)效率，“內雙峰監(jian)(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)”的(de)(de)模(mo)式(shi)基本形成，也就(jiu)是金融(rong)(rong)監(jian)(jian)(jian)(jian)督管(guan)(guan)(guan)理(li)總局統一行使審慎監(jian)(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)和行為監(jian)(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)的(de)(de)職能。

“雙(shuang)(shuang)峰(feng)監(jian)(jian)管(guan)”起源(yuan)于英(ying)國(guo)，即金(jin)融監(jian)(jian)管(guan)的目標(biao)應當(dang)是“雙(shuang)(shuang)峰(feng)”的：第一，以(yi)防范風險、維護金(jin)融穩定為(wei)(wei)目標(biao)，實施審慎(shen)監(jian)(jian)管(guan)；第二，以(yi)促進市場行為(wei)(wei)規(gui)范、防止(zhi)投機行為(wei)(wei)、保護消費者(zhe)權益為(wei)(wei)目標(biao)，實施行為(wei)(wei)監(jian)(jian)管(guan)。

金融監管體制大改革

黨(dang)的二十大提出(chu)，深化金(jin)融(rong)體(ti)制改革，建設現(xian)代(dai)中央銀行制度，加強(qiang)和完善現(xian)代(dai)金(jin)融(rong)監管，強(qiang)化金(jin)融(rong)穩定保障體(ti)系，依法(fa)將各類金(jin)融(rong)活動全部(bu)納入監管，守住(zhu)不發生(sheng)系統性風(feng)險底線(xian)。健全資本市場(chang)功能，提高直接融(rong)資比重。

國(guo)(guo)務(wu)院機(ji)構改革(ge)方案顯示，組建(jian)國(guo)(guo)家金融監(jian)(jian)(jian)督管(guan)理(li)總(zong)局(ju)。統一負(fu)責(ze)除證券業之外的金融業監(jian)(jian)(jian)管(guan)，強化機(ji)構監(jian)(jian)(jian)管(guan)、行為(wei)監(jian)(jian)(jian)管(guan)、功能監(jian)(jian)(jian)管(guan)、穿透式監(jian)(jian)(jian)管(guan)、持續監(jian)(jian)(jian)管(guan)，統籌(chou)負(fu)責(ze)金融消費者權(quan)益保(bao)護，加強風(feng)險(xian)管(guan)理(li)和防范處置(zhi)，依(yi)法(fa)查(cha)處違(wei)法(fa)違(wei)規行為(wei)，作為(wei)國(guo)(guo)務(wu)院直屬機(ji)構。國(guo)(guo)家金融監(jian)(jian)(jian)督管(guan)理(li)總(zong)局(ju)在銀保(bao)監(jian)(jian)(jian)會(hui)基礎上(shang)組建(jian)。此外，證監(jian)(jian)(jian)會(hui)也調整為(wei)國(guo)(guo)務(wu)院直屬機(ji)構。

根據中國政府網，銀保監會和證監會均為國務院直屬事業單位。改革后，證監會和在銀保監會基礎上組建的國家金融監督管理總局均屬于國務院直屬機構。其主(zhu)(zhu)要區別在于，國(guo)務院(yuan)(yuan)直屬事業單(dan)位不是國(guo)家行(xing)政(zheng)機(ji)關，但國(guo)務院(yuan)(yuan)授權可行(xing)使(shi)一定的行(xing)政(zheng)職能，而國(guo)務院(yuan)(yuan)直屬機(ji)構有獨立(li)的行(xing)政(zheng)主(zhu)(zhu)體資格。顯(xian)然(ran)，改革為國(guo)務院(yuan)(yuan)直屬機(ji)構有助于強(qiang)化金融監管職能。

央(yang)(yang)行(xing)(xing)(xing)方(fang)面，撤銷央(yang)(yang)行(xing)(xing)(xing)大區(qu)分(fen)行(xing)(xing)(xing)及分(fen)行(xing)(xing)(xing)營業管理部、總(zong)行(xing)(xing)(xing)直屬營業管理部和省(sheng)會城市(shi)中心(xin)支行(xing)(xing)(xing)，在(zai)31個省(sheng)（自治區(qu)、直轄市(shi)）設立省(sheng)級分(fen)行(xing)(xing)(xing)，在(zai)深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃(hua)單列市(shi)分(fen)行(xing)(xing)(xing)。央(yang)(yang)行(xing)(xing)(xing)北京分(fen)行(xing)(xing)(xing)保(bao)留(liu)央(yang)(yang)行(xing)(xing)(xing)營業管理部牌子(zi)，央(yang)(yang)行(xing)(xing)(xing)上海(hai)分(fen)行(xing)(xing)(xing)與央(yang)(yang)行(xing)(xing)(xing)上海(hai)總(zong)部合(he)署辦公。

央行(xing)(xing)(xing)大區(qu)分(fen)行(xing)(xing)(xing)的設立早在(zai)20年前。1998年，為了增強執行(xing)(xing)(xing)貨幣(bi)政策(ce)的權威性(xing)和金融監管的獨(du)立性(xing)，央行(xing)(xing)(xing)設立了九(jiu)家一級分(fen)行(xing)(xing)(xing)（即大區(qu)行(xing)(xing)(xing)，下轄中心(xin)支(zhi)(zhi)行(xing)(xing)(xing)），逐漸形成總行(xing)(xing)(xing)—大區(qu)分(fen)行(xing)(xing)(xing)—中心(xin)支(zhi)(zhi)行(xing)(xing)(xing)—縣支(zhi)(zhi)行(xing)(xing)(xing)的架構。

大(da)區行(xing)改革參考了(le)美國地方聯儲(chu)(chu)的(de)經驗(yan)，但(dan)大(da)區行(xing)不(bu)具(ju)備聯儲(chu)(chu)較強的(de)研(yan)究能(neng)力(li)和政策制訂、執行(xing)能(neng)力(li)，近年來“推進央行(xing)分省體(ti)制改革”的(de)建議時有出現(xian)。

此外，不(bu)再(zai)(zai)保留中國(guo)人民銀行縣（市(shi)）支(zhi)行，相關職能(neng)上(shang)收至(zhi)中國(guo)人民銀行地（市(shi)）中心(xin)支(zhi)行。《中國(guo)人民銀行年(nian)(nian)報(bao)2020》顯(xian)示，截至(zhi)2020年(nian)(nian)末(mo)，央(yang)行系統在(zai)冊工作人員總(zong)數12.7萬人，其中縣市(shi)支(zhi)行4.36萬人，占比達到三分之一。業內人士預計，央(yang)行縣（市(shi)）支(zhi)行不(bu)再(zai)(zai)保留后，相關人員可能(neng)分流(liu)至(zhi)中央(yang)金融管(guan)(guan)理部(bu)門(men)地方派出(chu)機構或(huo)地方金融監管(guan)(guan)部(bu)門(men)，充實監管(guan)(guan)力量。

在相關調整后，方案表示(shi)，把人民銀行、國家(jia)金融監督管(guan)理總局(ju)、證監會、外(wai)匯管(guan)理局(ju)及其分支機構、派出機構的工作人員納(na)入國家(jia)公(gong)務員統一規范(fan)管(guan)理，使(shi)用(yong)行政編制，執行國家(jia)公(gong)務員工資待(dai)遇標準。

職能調整

此次國(guo)務院機(ji)構改革將央行對金(jin)融(rong)(rong)控(kong)股公司等金(jin)融(rong)(rong)集團的日常監(jian)管職(zhi)責、有關(guan)金(jin)融(rong)(rong)消費(fei)者保(bao)護(hu)職(zhi)責，證監(jian)會(hui)(hui)的投資者保(bao)護(hu)職(zhi)責劃入(ru)國(guo)家金(jin)融(rong)(rong)監(jian)督管理總局。也(ye)即(ji)一(yi)行兩會(hui)(hui)的消費(fei)者權益(yi)保(bao)護(hu)職(zhi)責都由金(jin)融(rong)(rong)監(jian)督管理總局負(fu)責。

“金融(rong)(rong)交易中存在著嚴(yan)重(zhong)的(de)(de)信息不對稱，普通居(ju)民很難擁有豐富的(de)(de)金融(rong)(rong)知識，而且金融(rong)(rong)機構(gou)工作(zuo)人員往往也不完全了解金融(rong)(rong)產品所包含的(de)(de)風(feng)險(xian)。這就導致金融(rong)(rong)消費相較于(yu)其他方面的(de)(de)消費，當事人常常會(hui)遭受(shou)更大(da)(da)的(de)(de)利益損失。”現(xian)任銀保監會(hui)主席郭樹清在去年底(di)發表的(de)(de)《加強(qiang)和(he)完善現(xian)代金融(rong)(rong)監管(guan)(guan)》一(yi)文中表示(shi)，“2008年全球(qiu)金融(rong)(rong)危(wei)機之后，金融(rong)(rong)消費者保護受(shou)到(dao)空前重(zhong)視。世界銀行推出39條良好實踐標準，部分國(guo)家對金融(rong)(rong)監管(guan)(guan)框架進行重(zhong)大(da)(da)調整。”

曾剛(gang)表示，這次金(jin)(jin)(jin)融監(jian)管(guan)(guan)改(gai)革(ge)實現了兩個重大變化。第一，金(jin)(jin)(jin)融控(kong)股(gu)公司的監(jian)管(guan)(guan)權移交(jiao)到金(jin)(jin)(jin)融監(jian)督管(guan)(guan)理總局。不(bu)論(lun)是金(jin)(jin)(jin)融企業發(fa)起的金(jin)(jin)(jin)控(kong)還是非金(jin)(jin)(jin)融企業發(fa)起的金(jin)(jin)(jin)控(kong)，都納入同一個監(jian)管(guan)(guan)部門監(jian)管(guan)(guan)，有助于監(jian)管(guan)(guan)的一致性(xing)，避免監(jian)管(guan)(guan)套利(li)。

第二，行(xing)為監管的權(quan)責合一。以(yi)前各(ge)個部門(men)都有(you)消保部門(men)，現(xian)在統一到金(jin)(jin)融(rong)監督(du)(du)管理總局(ju)后，有(you)助于行(xing)為監管的強化統一。此外(wai)，金(jin)(jin)融(rong)監督(du)(du)管理總局(ju)也實現(xian)了(le)審慎監管的統一。

方案還表(biao)示，理順債券(quan)管(guan)理體制，將(jiang)國家發(fa)改(gai)委的(de)企業債券(quan)發(fa)行審核功能劃入(ru)證(zheng)監會(hui)，由證(zheng)監會(hui)統一負責公(gong)司(si)（企業）債券(quan)發(fa)行審核工作。該舉措主要是統一公(gong)司(si)信(xin)用(yong)債監管(guan)。

由(you)于歷史發(fa)展(zhan)原因，中國(guo)債(zhai)市(shi)存在市(shi)場分(fen)割的局面，不(bu)同的債(zhai)券品(pin)種由(you)不(bu)同的部門監(jian)(jian)(jian)管(guan)。具(ju)體而言人(ren)民銀行（交易商(shang)協會）、國(guo)家(jia)發(fa)改委、證監(jian)(jian)(jian)會分(fen)別負責(ze)非金(jin)(jin)融(rong)企(qi)業債(zhai)務(wu)融(rong)資(zi)工具(ju)（短(duan)期融(rong)資(zi)券、中票、PPN）、企(qi)業債(zhai)、公司債(zhai)的監(jian)(jian)(jian)管(guan)。在金(jin)(jin)融(rong)委的統一(yi)(yi)領導下，三類信(xin)用債(zhai)各方面的標準(zhun)在2018年(nian)后逐步趨于統一(yi)(yi)，此次(ci)職能劃轉后債(zhai)市(shi)統一(yi)(yi)再進(jin)(jin)一(yi)(yi)步。不(bu)過，具(ju)有信(xin)用債(zhai)性質(zhi)的非金(jin)(jin)融(rong)企(qi)業債(zhai)務(wu)融(rong)資(zi)工具(ju)仍(reng)由(you)交易商(shang)協會進(jin)(jin)行監(jian)(jian)(jian)管(guan)。

深化地方金融監管體制改革

2018年機(ji)構改革后，地(di)(di)方金(jin)(jin)融(rong)監(jian)督(du)管理局(ju)陸續掛牌成立，同(tong)時加掛金(jin)(jin)融(rong)工(gong)作(zuo)辦公(gong)室、金(jin)(jin)融(rong)工(gong)作(zuo)局(ju)等牌子。地(di)(di)方金(jin)(jin)融(rong)監(jian)督(du)管理局(ju)主要監(jian)管“7+4”類機(ji)構，具體來說(shuo)，包括(kuo)小額貸款(kuan)公(gong)司、融(rong)資(zi)擔保(bao)公(gong)司、區域性(xing)股權(quan)市場、典(dian)當行、融(rong)資(zi)租(zu)賃公(gong)司、商業保(bao)理公(gong)司、地(di)(di)方資(zi)產管理公(gong)司7類金(jin)(jin)融(rong)機(ji)構，以及轄(xia)區內的投資(zi)公(gong)司、農民專業合作(zuo)社、社會眾籌機(ji)構、地(di)(di)方各類交易所(suo)。

此次方案表示，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。調(diao)整后，地方金融監督管(guan)理局輔導企業上市、加強融資(zi)的金融服務職能不再(zai)，對(dui)類金融機構的監管(guan)職能將會強化。

此次方案還提出(chu)，完善國(guo)(guo)有金(jin)(jin)融(rong)(rong)資(zi)本管(guan)理體(ti)制。按照國(guo)(guo)有金(jin)(jin)融(rong)(rong)資(zi)本出(chu)資(zi)人相關管(guan)理規定，將(jiang)中央金(jin)(jin)融(rong)(rong)管(guan)理部(bu)門管(guan)理的市場經營(ying)類機(ji)(ji)構剝離，相關國(guo)(guo)有金(jin)(jin)融(rong)(rong)資(zi)產(chan)劃入國(guo)(guo)有金(jin)(jin)融(rong)(rong)資(zi)本受托(tuo)管(guan)理機(ji)(ji)構，由其根據國(guo)(guo)務院授權統一履行出(chu)資(zi)人職責。

根(gen)據(ju)現行(xing)相關規定，國務院(yuan)授權財(cai)政(zheng)(zheng)部(bu)履行(xing)國有(you)金(jin)融資(zi)本出(chu)資(zi)人職責。財(cai)政(zheng)(zheng)部(bu)門(men)(men)(men)根(gen)據(ju)需(xu)要可以分(fen)級分(fen)類委托(tuo)其(qi)他部(bu)門(men)(men)(men)、機(ji)構管理國有(you)金(jin)融資(zi)本，受財(cai)政(zheng)(zheng)部(bu)門(men)(men)(men)委托(tuo)管理國有(you)金(jin)融資(zi)本的(de)其(qi)他部(bu)門(men)(men)(men)、機(ji)構統稱受托(tuo)人。

比如中(zhong)(zhong)央匯金(jin)(jin)(jin)就是國(guo)有金(jin)(jin)(jin)融資(zi)本(ben)受托(tuo)管理機構(gou)。中(zhong)(zhong)央匯金(jin)(jin)(jin)母公(gong)司中(zhong)(zhong)投公(gong)司去年(nian)11月發布的(de)年(nian)報顯示(shi)，截至2021年(nian)底(di)，中(zhong)(zhong)央匯金(jin)(jin)(jin)受托(tuo)管理的(de)國(guo)有金(jin)(jin)(jin)融資(zi)本(ben)為5.58萬億元人民幣，較年(nian)初增長7%。目前中(zhong)(zhong)央匯金(jin)(jin)(jin)公(gong)司控股(gu)參股(gu)機構(gou)包括工行、中(zhong)(zhong)國(guo)再保等大中(zhong)(zhong)型銀(yin)行、保險(xian)、證(zheng)券機構(gou)。

前述(shu)舉措有(you)(you)助(zhu)于(yu)厘清金(jin)(jin)融監管(guan)部門(men)、履行國有(you)(you)金(jin)(jin)融資本出資人職責的機構和國有(you)(you)金(jin)(jin)融機構之間的權責關系，推進管(guan)辦分離、政企分開。