21世紀經濟報道記者崔文靜 北京報道 資本(ben)市場首部系統性行政處罰(fa)裁量標準公開征求意(yi)見。 

6月7日，證監會重磅發布(bu)《中(zhong)(zhong)國證監會行政處(chu)罰(fa)裁量基本(ben)(ben)規(gui)則(征求意見稿(gao))》（以(yi)下簡稱《裁量基本(ben)(ben)規(gui)則》），該文(wen)件屬于規(gui)范性文(wen)件。其出(chu)臺(tai)一(yi)(yi)方(fang)面(mian)意味著證監會、各地證監局、交易所就(jiu)資本(ben)(ben)市場(chang)違(wei)(wei)法違(wei)(wei)規(gui)亂(luan)象進行行政處(chu)罰(fa)擁有(you)統一(yi)(yi)執法尺度(du)；另一(yi)(yi)方(fang)面(mian)使得上市公司(si)、中(zhong)(zhong)介(jie)機(ji)構(gou)等資本(ben)(ben)市場(chang)參(can)與方(fang)擁有(you)對照自查和爭取(qu)權益(yi)的參(can)考依(yi)據。

《裁量基本規則》共二十六條，在業(ye)內(nei)人(ren)士看來，其具有諸多(duo)看點。

首先，嚴懲(cheng)特色(se)鮮明(ming)，與當前嚴監管基調一脈相承。比如，在遵循司法(fa)(fa)“從舊兼從輕”原則的(de)基礎(chu)上，附加“跨(kua)越新舊法(fa)(fa)的(de)法(fa)(fa)律適用”規(gui)(gui)則，明(ming)確違法(fa)(fa)行(xing)為始于法(fa)(fa)律、行(xing)政(zheng)法(fa)(fa)規(gui)(gui)、規(gui)(gui)章修改生效(xiao)之前，終于修改生效(xiao)之后的(de)，適用新的(de)規(gui)(gui)定進行(xing)處罰。

其次(ci)，既注重讓違法違規(gui)主體“少折騰(teng)”，又強(qiang)調(diao)嚴(yan)厲(li)追責(ze)。比如，既規(gui)定“一事(shi)不二罰(fa)款”，又強(qiang)調(diao)行政、民事(shi)、刑(xing)事(shi)相結合，全(quan)方位立體化追責(ze)。

再者，鼓(gu)勵“自首(shou)”“立功(gong)”“坦(tan)白”，對案發前主動舉報單位違(wei)(wei)法行為、積極配(pei)合(he)查處(chu)，主動供述監管尚未掌握(wo)的違(wei)(wei)法行為，對違(wei)(wei)法事實沒有(you)異(yi)議，簽署(shu)認錯認罰(fa)具結(jie)書等相關主體，減輕或從輕處(chu)罰(fa)。

同時，對于存在搶奪、隱藏證(zheng)據材料(liao)，違法行為相關事項涉及當事人(ren)賄賂等多類情形(xing)從重處罰(fa)。

新型減輕、從輕標準

規范行政裁(cai)量(liang)(liang)權(quan)是推進法治(zhi)政府建設的關鍵一環。近期，央(yang)行、金融(rong)監管總局相繼(ji)出臺(tai)各(ge)自領域的行政裁(cai)量(liang)(liang)標準。6月7日(ri)，證監會就(jiu)《裁(cai)量(liang)(liang)基本規則(ze)》公開征求意見，標志(zhi)著(zhu)首部(bu)資本市(shi)場(chang)領域系統性行政處罰(fa)裁(cai)量(liang)(liang)標準的成型。

“在沒有系(xi)(xi)統(tong)性處罰標準的情況(kuang)下，難(nan)免使得不(bu)同人(ren)員針對(dui)類似事件的判罰結(jie)果(guo)存在輕微差(cha)異。如今(jin)隨著《裁量基本規則》的出(chu)臺，證監系(xi)(xi)統(tong)行(xing)政處罰迎來統(tong)一規范，對(dui)規范行(xing)政執(zhi)法、穩定市場預期、維護公(gong)平正義(yi)具有重要意義(yi)。”受訪專家(jia)表示。

《裁(cai)(cai)量(liang)(liang)(liang)基(ji)(ji)本規則(ze)》共二十六條，明(ming)確了(le)行(xing)政處(chu)罰裁(cai)(cai)量(liang)(liang)(liang)基(ji)(ji)本規則(ze)制定(ding)目的(de)和依據、行(xing)政處(chu)罰裁(cai)(cai)量(liang)(liang)(liang)的(de)定(ding)義、行(xing)使裁(cai)(cai)量(liang)(liang)(liang)權(quan)應當遵(zun)循的(de)指導原(yuan)則(ze)和裁(cai)(cai)量(liang)(liang)(liang)政策，規定(ding)了(le)裁(cai)(cai)量(liang)(liang)(liang)階(jie)次(ci)和裁(cai)(cai)量(liang)(liang)(liang)情(qing)節，并對共同違法人(ren)的(de)處(chu)罰規則(ze)、單位直(zhi)接(jie)負(fu)責的(de)主管人(ren)員和其他直(zhi)接(jie)責任人(ren)員的(de)處(chu)罰規則(ze)、新舊法律(lv)適用、立體(ti)追責行(xing)刑銜接(jie)等與行(xing)政處(chu)罰裁(cai)(cai)量(liang)(liang)(liang)相關的(de)事項作出規定(ding)。

21世紀(ji)經(jing)濟報道記(ji)者發現，《裁量基本規(gui)則》具有諸(zhu)多(duo)值得(de)特別關(guan)注(zhu)之處。

在(zai)上市公司、機(ji)構存在(zai)重(zhong)大違法(fa)違規行為的情況下(xia)，如果內部(bu)人員、中介(jie)機(ji)構等能夠主動配(pei)合(he)(he)揭露(lu)(lu)問題(ti)，有助于監(jian)管執法(fa)的加快推進。為此(ci)，《裁量基本規則》制定(ding)系列(lie)減輕、從輕標準(zhun)，鼓勵相關知情人主動配(pei)合(he)(he)揭露(lu)(lu)違法(fa)違規行為。

首先，單(dan)位違法的(de)直接負責的(de)主管人員和其他直接責任人員在案(an)發(fa)前主動舉報單(dan)位違法行為(wei)，并且積極配(pei)合查處的(de)，將被減輕(qing)處罰(fa)。

這一(yi)規定類似于刑法中的(de)自首，是“吹哨人(ren)”制度的(de)體現(xian)。該規定意(yi)味著(zhu)，如果相關人(ren)員投反對(dui)票但公(gong)司不聽，可(ke)以通過舉(ju)報方式減輕(qing)自身責任。

其次(ci)，主動供述監管尚未(wei)掌握(wo)的(de)違法行(xing)為(wei)，或者配合查處違法行(xing)為(wei)有立功表現的(de)，將被從輕處罰(fa)。

再(zai)者(zhe)，對(dui)違(wei)法事實沒有異議，簽署認錯認罰(fa)具結書(shu)的，可以從(cong)輕處罰(fa)。

該規(gui)定(ding)是(shi)證監會此(ci)番新設，此(ci)前并(bing)無類似規(gui)定(ding)，旨(zhi)在(zai)激(ji)勵(li)相關違法違規(gui)當事(shi)人(ren)主動認錯，以提(ti)高執法效(xiao)率。

《裁量基本規則》在設立減輕、從輕標準(zhun)的同時，對部分行為從重處罰(fa)，其中四(si)類行為相對常(chang)見并且容易被(bei)忽視(shi)，值得特(te)別留意。

一方面，搶奪、隱(yin)藏證據(ju)材料(liao)（刪除微信記錄屬(shu)于此類(lei)）；躲避推(tui)脫、拒不(bu)接受、無故離開(kai)等不(bu)配(pei)合執法人員詢(xun)(xun)問，或在(zai)詢(xun)(xun)問時故意提供虛假陳述、謊報案(an)情；未按照(zhao)要求報送(song)文件資(zi)料(liao)，且無正當理(li)由。上述三類(lei)行為可以從(cong)重處罰(fa)。

另一(yi)方面，如(ru)果違(wei)法行為(wei)相關事項(xiang)涉及當事人賄(hui)賂情(qing)(qing)形(xing)，將被直接(jie)從重(zhong)處罰。賄(hui)賂之下(xia)，違(wei)法行為(wei)容易被放(fang)大，懲處力(li)度也較之前書述情(qing)(qing)形(xing)更(geng)更(geng)勝一(yi)籌。

立體化追責

嚴(yan)監管(guan)，是當(dang)前(qian)證監會工(gong)作的主基(ji)調之(zhi)一。《裁量基(ji)本規(gui)則》與之(zhi)一脈(mo)相承(cheng)，強調對(dui)違法(fa)違規(gui)行為從嚴(yan)查(cha)處、嚴(yan)懲不貸。

具體來看(kan)，首先，適用規(gui)定(ding)更為嚴格。從(cong)舊兼(jian)從(cong)輕是法律(lv)通(tong)用原則，在此基礎上，證監會制定(ding)跨越新舊法的法律(lv)適用規(gui)則。違法行為始于法律(lv)、行政法規(gui)、規(gui)章(zhang)修改(gai)生(sheng)效(xiao)之前，終于修改(gai)生(sheng)效(xiao)之后的，適用新的規(gui)定(ding)進行處罰(fa)。

這意(yi)味(wei)著，不論違法(fa)行(xing)(xing)為何時開始，只要結束時新法(fa)已經生效(xiao)，即(ji)按(an)照新法(fa)判罰。比如(ru)，企業存在(zai)欺詐發行(xing)(xing)，初版招(zhao)股(gu)書于(yu)新法(fa)實施(shi)前提交，終版提交時新法(fa)已經實施(shi)，判罰按(an)照新法(fa)執行(xing)(xing)。

其次，行(xing)政、民事、刑事相(xiang)結合，全方位立(li)體化(hua)追(zhui)責。

對違法(fa)(fa)行為(wei)涉(she)嫌犯罪的，依照(zhao)規定及(ji)時(shi)移送司法(fa)(fa)機關，依法(fa)(fa)追(zhui)究刑事(shi)責任。對違法(fa)(fa)行為(wei)同時(shi)構成民(min)(min)事(shi)侵權的，依法(fa)(fa)配合做好(hao)民(min)(min)事(shi)責任追(zhui)究。依法(fa)(fa)不(bu)予處(chu)罰(fa)的，則根據情節(jie)采取(qu)相應的行政監(jian)管措施(shi)并記入證(zheng)券期貨(huo)市場誠信檔案(an)、通知自(zi)律組織依法(fa)(fa)采取(qu)紀律處(chu)分等自(zi)律管理措施(shi)。

值得注意的(de)是(shi)，開(kai)年以來資(zi)格(ge)(ge)罰懲處力度明顯增(zeng)(zeng)大，既包括個人(ren)層面的(de)計(ji)入(ru)記入(ru)證券期(qi)貨市(shi)場誠信(xin)檔案(an)、市(shi)場禁入(ru)，又(you)包括針對(dui)券商、會(hui)計(ji)所等(deng)中介(jie)機(ji)構的(de)業務資(zi)格(ge)(ge)暫停。記者了解(jie)到，接(jie)下來，資(zi)格(ge)(ge)罰力度還將(jiang)進一步增(zeng)(zeng)大，以對(dui)違(wei)法(fa)違(wei)規行為(wei)形成更(geng)為(wei)有力的(de)約束。

“對(dui)于一些已經實(shi)現財務(wu)自由的(de)(de)上市(shi)公司實(shi)控人而言，金錢(qian)只(zhi)是數字(zi)，罰(fa)(fa)款本(ben)身對(dui)其影響較為有(you)限。此種(zhong)情況下(xia)，市(shi)場禁入等資格罰(fa)(fa)、刑事處罰(fa)(fa)的(de)(de)威懾效果更佳。”有(you)受(shou)訪人士此前告(gao)訴記者(zhe)。

值得注意的(de)是，《裁量基本規(gui)則》在全(quan)面嚴懲違法違規(gui)行為的(de)同時，盡(jin)力降低(di)對(dui)相關當事人(ren)的(de)重復(fu)性(xing)處罰。

一方面(mian)，“一個(ge)違(wei)法(fa)行(xing)為一次處罰(fa)(fa)”，認定當(dang)事人有一個(ge)違(wei)法(fa)行(xing)為的給予(yu)一次行(xing)政處罰(fa)(fa)；“一事不(bu)二(er)罰(fa)(fa)款”，對當(dang)事人的同一個(ge)違(wei)法(fa)行(xing)為，不(bu)得給予(yu)兩次以上罰(fa)(fa)款。

此(ci)項規定有兩點值得特別(bie)注意。其(qi)一，不(bu)二(er)罰(fa)的前提為(wei)同一個違(wei)法行為(wei)；其(qi)二(er)，“一事不(bu)二(er)罰(fa)款”僅是不(bu)再二(er)次罰(fa)款，資格罰(fa)等仍要繼續進行。

另一方面，違(wei)法行(xing)為構成犯罪被判(pan)處(chu)罰(fa)金(jin)后(hou)，對該違(wei)法行(xing)為還需要(yao)給予行(xing)政處(chu)罰(fa)的，不再給予罰(fa)款，但還可以給予資格(ge)罰(fa)等處(chu)罰(fa)措施。