21世紀經濟報道 記者鐘雨欣 北京報道

新春伊始(shi)，萬象更新。龍年到(dao)來，從國家層(ceng)面到(dao)地方(fang)層(ceng)面，持(chi)續優化營(ying)商環境的步(bu)履(lv)不停(ting)。

國務院日前印發的《關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》（以下簡稱《意見》），首次對行政法規、規章中罰款設定與實施作出全面系統規范。進一步維護公平競爭市場秩序，優化營商環境，推動高質量發展。

至于(yu)地(di)方層面，廣東(dong)(dong)、上海(hai)、江(jiang)蘇、浙江(jiang)、山(shan)東(dong)(dong)、福建、安徽(hui)、河北、山(shan)西(xi)、遼寧、吉林、黑(hei)龍江(jiang)、甘肅等(deng)地(di)密集召(zhao)開(kai)(kai)“新春第一(yi)會”，搶(qiang)抓(zhua)“開(kai)(kai)門紅(hong)”。優化(hua)營(ying)商(shang)環境成為(wei)各地(di)“拼經濟”的重要抓(zhua)手。

任何行政機(ji)關(guan)都不得(de)隨意給予頂格罰(fa)款或者(zhe)高(gao)額(e)罰(fa)款

《意見》提出，要依法科學行使罰款設定權。政府立法要嚴守罰款設定權限，科學適用過罰相當原則，新設罰款和確定罰款數額時，該寬則寬、當嚴則嚴，避免失衡；能夠通過教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設定罰款。合理確定罰款數額，規定處以一定幅度的罰款時，罰款的最低數額與最高數額之間一般不超過10倍。此外，定期(qi)評估(gu)清理罰(fa)款規(gui)定，及時修改(gai)廢止罰(fa)款規(gui)定。 

北京大學法學院教授沈巋在接受21記者采訪時指出，《意見》提到“規章設定的罰款數額不得超過法律、法規對相似違法行為規定的罰款數額”，而行政處罰法實際上對此沒有相關規定，這也向市場主體進一步釋放出“同等情況同等對待”的信號，體現了公平公正。

“如果企業的違法行為并未造成嚴重惡劣的社會后果，不一定非以罰款方式來管理。而且目前來看，一些單行的法律、法規、規章所設定的罰款幅度是不太合理的，起罰數額偏高，即使行政機關給予的是最低罰款，也是‘過罰不相當’。”沈巋進一(yi)步補充，在不合理(li)的罰款規(gui)定(ding)尚(shang)未清理(li)完成(cheng)時，行政機關(guan)執法需要(yao)充分(fen)權衡，必要(yao)時可以向有關(guan)立(li)法部門征求(qiu)意見，研究在特定(ding)情形下如何解釋和適(shi)用相關(guan)的法律規(gui)定(ding)。

“并不是只有通過重罰才能加強威懾力，《意見》中提到的教育勸導、責令改正、信息披露等都是非常值得探索的方式。”沈巋還表示，若罰款最低數(shu)額與最高數(shu)額之間(jian)的幅度(du)設(she)置得過大(da)，可能(neng)會給行(xing)政(zheng)機關非常寬泛(fan)的裁量(liang)權，也會給尋租行(xing)為帶(dai)來(lai)機會。《意(yi)見》對此做出要(yao)求(qiu)，可能(neng)也有(you)這方面的考量(liang)。 

《意見》明確，要嚴格規范罰款實施活動。任何行政機關都不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍。

《意見》還要求，持續加強財會審計監督，堅決防止罰款收入不合理增長，強化(hua)(hua)對罰款收入(ru)異常(chang)變化(hua)(hua)的(de)(de)監(jian)督，同一地區、同一部門(men)罰款收入(ru)同比(bi)異常(chang)上升的(de)(de)，必要(yao)時開展實地核查。充分發(fa)揮監(jian)督合(he)力，健全和(he)完(wan)善行政執法監(jian)督、規章(zhang)備案(an)審查、行政復議等制度機制。

“確實有些行政(zheng)機(ji)(ji)關存在‘以罰(fa)增收’的趨(qu)利動(dong)機(ji)(ji)，促使(shi)他們對于情(qing)節較輕(qing)的違法行為采取了頂格罰(fa)款或(huo)高額罰(fa)款的方(fang)式，這顯然是有失公平的。”沈巋說。 

北京師范大學法學院副教授王靜指出，疫情之后，個別地方出現罰沒收入大幅增長，甚至存在亂罰款、以罰代管、罰款經濟等問題，這也與房地產市場遇冷，地方無法再依靠土地財政獲得穩定收入有關，《意見》的出臺有規范和整頓的意義，能夠遏制一些地方政府與民爭利、違法罰款的亂象。

記(ji)者梳理發現，“小過重罰(fa)”的(de)問題曾(ceng)屢次(ci)引(yin)發輿(yu)論關(guan)注。例如(ru)，福州陳依伯“買賣芹菜(cai)(cai)”一案，陳依伯獲利14元，卻因(yin)芹菜(cai)(cai)農藥殘留檢驗不合格(ge)，被市場監管部門(men)處以罰(fa)款5萬元。后因(yin)陳依伯無力履行(xing)(xing)，市場監管局(ju)向(xiang)法(fa)院(yuan)申請強制執行(xing)(xing)，行(xing)(xing)政處罰(fa)及加處罰(fa)款等。

法(fa)院審理認為，市(shi)場監(jian)管(guan)(guan)局(ju)作(zuo)出(chu)“處以罰款五萬元”的行(xing)政(zheng)處罰決定，處罰畸重，且該案(an)行(xing)政(zheng)程序違法(fa)。故對市(shi)場監(jian)管(guan)(guan)局(ju)作(zuo)出(chu)的行(xing)政(zheng)處罰決定，裁定不準(zhun)予(yu)強制執行(xing)。隨后，市(shi)場監(jian)管(guan)(guan)局(ju)提(ti)出(chu)復議申(shen)請，二審法(fa)院裁定駁回(hui)復議申(shen)請，維持原裁定。

“過罰相當是行政處罰中的重要原則。”王靜(jing)表示(shi)，除了在罰款設(she)定上要落實這一原(yuan)則，更(geng)為(wei)重(zhong)要的(de)是在一個個案件中(zhong)真正實現公平正義(yi)。在行政執法(fa)領域要求落實程序性(xing)要求對保(bao)證(zheng)實體性(xing)公平公正有極(ji)其(qi)重(zhong)要的(de)作用，比如聽取(qu)當事人陳述和(he)申辯(bian)、告知和(he)說明理由(you)、重(zhong)大處罰聽證(zheng)、集體討論(lun)、法(fa)制審(shen)查等等。

“很多案件引發爭議和矛盾，往往就是因為對行政程序不重視、走過場。還有(you)一些案件，是行(xing)政(zheng)(zheng)執法(fa)(fa)機(ji)(ji)關和人員的法(fa)(fa)治(zhi)思維、法(fa)(fa)治(zhi)知識不(bu)足導致的，對行(xing)政(zheng)(zheng)處罰法(fa)(fa)本(ben)身學習不(bu)夠，出(chu)現(xian)機(ji)(ji)械執法(fa)(fa)、表面上依法(fa)(fa)行(xing)政(zheng)(zheng)、實(shi)質上損(sun)害(hai)法(fa)(fa)治(zhi)的行(xing)為，這類問題需要(yao)通過加強行(xing)政(zheng)(zheng)執法(fa)(fa)培(pei)訓、積極支持(chi)公眾監督等來化(hua)解。”王靜說。 

多地(di)“新春(chun)第一會(hui)”點題營商(shang)環(huan)境(jing)，強調主動(dong)服務意(yi)識 

開(kai)(kai)年拼(pin)經濟，如何(he)為企(qi)業(ye)紓(shu)困解難？如何(he)讓企(qi)業(ye)放開(kai)(kai)手腳(jiao)、輕裝上陣？多地在新春伊始召開(kai)(kai)“新春第一會”，持續優化營商(shang)環境成(cheng)為發展共識。 

龍(long)年(nian)首個工作日，上(shang)海召開(kai)2024年(nian)營商(shang)環(huan)(huan)境(jing)大會，啟動“‘潮涌浦江’投資(zi)上(shang)海全球分享季”系(xi)列活動，同時發布《上(shang)海市堅持對標(biao)改革(ge) 持續(xu)打造國際一流營商(shang)環(huan)(huan)境(jing)行(xing)動方案》。據悉(xi)，今年(nian)已(yi)是上(shang)海連續(xu)第七(qi)年(nian)聚焦優化營商(shang)環(huan)(huan)境(jing)主題。

“營商環境沒有最好，只有更好，優化營商環境永遠在路上。”上海市委書記陳吉寧表示。他同時指出，要把正確處理政府和市場的關系作為優化營商環境的關鍵，推動有效市場和有為政府更好結合，落實好“法定職責必須為、法無授權不可為”，堅持依法行政，守牢權力邊界，加強對規范性文件和行政行為的合規性審查。

公共部門的服務意識也被上海強調——“堅持以企業感受為導向”“在政策落實中多從企業角度出發”“把‘店小二’這個品牌擦得更亮”“有求必應、無事不擾”…… 

河北省連續第二年將“新春第一會”的主題聚焦優化營商環境，要求各地各部門把優化營商環境擺上重要位置。同時明確了今年要聚焦的重點領域和關鍵環節，其中指出，變“企業找政策”為“政策找企業”。堅持依法平等保護經營主體合法權益，不斷提升法治保障能力。 

陜西省將(jiang)今(jin)年定為“營商環(huan)境(jing)突破年”，要努力打造政(zheng)府(fu)最誠信、企(qi)業最舒心、辦(ban)事最高效的名(ming)片。福(fu)建“新(xin)春第一(yi)會”聚(ju)焦(jiao)民(min)營企(qi)業關切，要求在市場(chang)準入、政(zheng)務服務、權益保護(hu)、激勵創(chuang)新(xin)、要素(su)獲取等(deng)方面，推動(dong)落實一(yi)批標志性舉措，加強(qiang)改革系統集(ji)成協同高效，充分激發各類經(jing)營主體的內生動(dong)力和創(chuang)新(xin)。

東北也同樣點題“營商環境”。2月18日，吉林省委書記景俊海強調，持續做好“放”和“活”兩篇大文章，推動營商環境活力迸發、項目建設質效提升。同日，《吉林省2024年營商環境優化重點行動方案》出臺，提到要規范監管秩序，營造公開透明、公平公正的法治環境。吉林省接下來要聚焦行政執法過程中濫用行政裁量權、運動式執法、“一刀切”執法、簡單粗暴執法、野蠻執法、過度執法、機械執法、逐利執法等不作為亂作為問題。 

遼寧省委書記(ji)郝(hao)鵬在“新春第一(yi)會”上強調(diao)，要(yao)把優化(hua)營(ying)商環境(jing)作(zuo)為推動振興(xing)發展(zhan)的(de)“撒手锏(jian)”，依法平等(deng)保護各類經營(ying)主體產權和合法權益(yi)，營(ying)造尊商重商、親商安商的(de)良好環境(jing)和社會氛圍，全力打造營(ying)商環境(jing)“升級版”，以(yi)一(yi)流(liu)營(ying)商環境(jing)賦(fu)能(neng)高(gao)質量發展(zhan)。

黑(hei)龍江則要(yao)求，推動廣大干部(bu)持(chi)續(xu)解放(fang)思想、轉(zhuan)變(bian)觀念，提升(sheng)干事創業精(jing)氣神和(he)真(zhen)本(ben)領。據(ju)了解，黑(hei)龍江今年將持(chi)續(xu)完善服務企業“快速(su)通道”，暢通解決問題“綠色通道”，在(zai)助力(li)企業做(zuo)大做(zuo)強中推動產業轉(zhuan)型升(sheng)級、發展擴(kuo)量(liang)提質。

“新春很多地方將優化營商環境放在重要位置，是因為發展地方經濟的底層邏輯已經變化了。”王靜指出，地方政府招商引資，既要招得進來又要留得住。如何留得住？營商環境是關鍵。打造服務型政府、平臺型政府，政府依法公正文明執法就是重中之重。

王靜補充道，“罰款、處罰、執法…市場主體、老百姓能夠感知到的政府就是一個個具體案件。地方政府需真正悟透經濟轉型的緊迫性和必要性，開春‘振臂一呼’之后，還要看地方政府法治建設的制度安排和逐步落實。”