21世紀經濟報道 記者楊志錦、唐婧 上海、北京報道
2022年(nian)4月18日，浙江(jiang)省人民大(da)會(hui)堂，深化(hua)農信(xin)社改(gai)革暨數字(zi)普惠助力共同富裕推進會(hui)在(zai)這里召開。當浙江(jiang)省委省政府領導拉開紅綢布后，青銅(tong)色背景上呈(cheng)弧形走(zou)勢的(de)黑色大(da)字(zi)映(ying)入眼簾(lian)，臺下則響起了熱烈的(de)掌聲。
這幾個(ge)大字是(shi)“浙江農(nong)(nong)村(cun)商業聯合銀行股(gu)份(fen)有(you)限公(gong)司”。伴隨著(zhu)熱烈(lie)的掌聲、歡(huan)快(kuai)的音樂，浙江農(nong)(nong)商銀行正式(shi)掛(gua)牌成立(li)，標志著(zhu)中國(guo)深化(hua)農(nong)(nong)信(xin)社改革(ge)“第一單”正式(shi)在(zai)浙江落地。
浙(zhe)江農(nong)商銀行(xing)(xing)的前身是(shi)浙(zhe)江省(sheng)(sheng)農(nong)信(xin)社(she)，該省(sheng)(sheng)第一家(jia)農(nong)村信(xin)用社(she)最早于1952年。全國來(lai)看，農(nong)信(xin)社(she)可謂(wei)數量龐(pang)大，一度(du)有數萬家(jia)之眾(zhong)。它們成立以來(lai)，隸屬過(guo)人民(min)公社(she)，改革開(kai)放(fang)后先后受(shou)農(nong)業(ye)銀行(xing)(xing)、人民(min)銀行(xing)(xing)管(guan)理(li)，2003年后則由省(sheng)(sheng)聯社(she)管(guan)理(li)。
近(jin)年來農(nong)信(xin)社(she)加速改制為農(nong)商行，目前10余(yu)個省份已(yi)完成了改革工作，轄(xia)內已(yi)無一家農(nong)村信(xin)用(yong)社(she)，“省聯社(she)”的(de)稱呼(hu)已(yi)漸(jian)漸(jian)名不(bu)副實，同(tong)時(shi)省聯社(she)的(de)管理體制與基層農(nong)信(xin)機(ji)構的(de)法人治理之間的(de)不(bu)協調問題日(ri)益凸顯(xian)。
“現在(zai)各省都(dou)(dou)有(you)方案，我(wo)們正在(zai)指導(dao)完善修(xiu)改(gai)。有(you)的(de)可能選(xuan)擇了由下到上的(de)持股。有(you)的(de)是(shi)(shi)雙層結(jie)構，省聯社(she)是(shi)(shi)法人實體(ti)，縣級聯社(she)是(shi)(shi)一體(ti)。有(you)一些(xie)地市(shi)也有(you)三(san)層結(jie)構的(de)，還有(you)一個(ge)(ge)(ge)省里(li)面組建(jian)幾個(ge)(ge)(ge)農商銀行(xing)，多個(ge)(ge)(ge)板塊。也有(you)極(ji)少(shao)數(shu)的(de)規模比較小，分成兩個(ge)(ge)(ge)到三(san)個(ge)(ge)(ge)農商行(xing)、農信社(she)。”銀保監會(hui)(hui)主席(xi)郭(guo)樹清今年3月在(zai)國新辦發布會(hui)(hui)上回(hui)答(da)21世紀經濟報道記者提問時表示(shi)，“但改(gai)革的(de)方向都(dou)(dou)是(shi)(shi)一樣的(de)，就是(shi)(shi)要(yao)建(jian)立現代金融企業(ye)制度。”
毫無疑問，浙江農商銀行的成立并非結束，而是一個新的開始。如果從2010年(nian)算起(qi)，這場持續10余年(nian)的(de)(de)改革已重塑49萬億的(de)(de)農信(xin)體(ti)系，目前仍在再造(zao)的(de)(de)過程中：一面農信(xin)社(she)將(jiang)由合作金融(rong)向商(shang)業(ye)金融(rong)轉變(bian)，另一方面將(jiang)理順“省聯社(she)——縣級法人主(zhu)體(ti)”的(de)(de)二元管理模式。改革后，農信(xin)社(she)的(de)(de)商(shang)業(ye)可(ke)持續性、抵(di)御風險的(de)(de)能力將(jiang)繼續增強(qiang)。
隨著(zhu)農信社(she)股(gu)份(fen)制(zhi)改(gai)革(ge)的(de)持(chi)續深(shen)化(hua)及省(sheng)聯社(she)的(de)改(gai)造，農信社(she)終會成為歷史(shi)。但兩大(da)問題(ti)也接(jie)踵而至：一是(shi)(shi)改(gai)革(ge)后，農商行(xing)如何加(jia)強對縣域經濟(ji)、農村經濟(ji)的(de)支持(chi)，而不是(shi)(shi)從農村“抽水”？二是(shi)(shi)合作(zuo)金融(rong)仍(reng)將在普惠金融(rong)領域占據一席之地，未來(lai)如何發展好新型(xing)農村合作(zuo)金融(rong)？
信用社“前傳”
農(nong)信(xin)社(she)在(zai)中國(guo)(guo)出現的歷史較早(zao)(zao)。據研究者考證(zheng)，早(zao)(zao)在(zai)1923年民間慈善(shan)組織(zhi)即在(zai)河北香河縣成立(li)了中國(guo)(guo)首(shou)家農(nong)信(xin)社(she)。新中國(guo)(guo)成立(li)后(hou)大力推動合作化(hua)運作，作為合作制(zhi)的農(nong)村信(xin)用社(she)在(zai)全國(guo)(guo)各地紛紛設立(li)，至1956年底(di)全國(guo)(guo)共(gong)有10.3萬個農(nong)村信(xin)用社(she)，1958年后(hou)農(nong)信(xin)社(she)交由人(ren)民公社(she)管理。
改(gai)革開放后，農(nong)信(xin)社(she)明確為農(nong)業銀行(xing)(xing)的(de)(de)附屬機(ji)構(gou)，農(nong)信(xin)社(she)既是(shi)農(nong)村金融合作組織也(ye)是(shi)國家銀行(xing)(xing)的(de)(de)基層機(ji)構(gou)。與此同時，國有(you)銀行(xing)(xing)也(ye)開始改(gai)革，有(you)關(guan)領導多次表示：“金融改(gai)革的(de)(de)步子(zi)要邁(mai)大一些(xie)。要把銀行(xing)(xing)真正辦成(cheng)銀行(xing)(xing)。我們(men)過去的(de)(de)銀行(xing)(xing)是(shi)貨(huo)幣發(fa)行(xing)(xing)公(gong)司，是(shi)金庫(ku)，不是(shi)真正的(de)(de)銀行(xing)(xing)。”
在(zai)這一(yi)背景下，農(nong)(nong)(nong)業(ye)銀行(xing)(xing)(xing)在(zai)1994年將農(nong)(nong)(nong)業(ye)政策(ce)性(xing)貸款移交(jiao)給新成(cheng)立的(de)(de)農(nong)(nong)(nong)業(ye)發展(zhan)銀行(xing)(xing)(xing)，農(nong)(nong)(nong)信(xin)(xin)社的(de)(de)管(guan)理權限劃轉(zhuan)也提(ti)(ti)上日程(cheng)。“農(nong)(nong)(nong)行(xing)(xing)(xing)領導管(guan)理農(nong)(nong)(nong)信(xin)(xin)社的(de)(de)體制，與(yu)其(qi)自身改革(ge)為商業(ye)銀行(xing)(xing)(xing)在(zai)諸多關系上難以理順。”1996年8月國務院下發了《關于農(nong)(nong)(nong)村金融(rong)體制改革(ge)的(de)(de)決定》（國發【1996】33號(hao)(hao)）如是(shi)表示(shi)。33號(hao)(hao)文相應提(ti)(ti)出，農(nong)(nong)(nong)信(xin)(xin)社要與(yu)農(nong)(nong)(nong)行(xing)(xing)(xing)脫鉤，業(ye)務管(guan)理和金融(rong)監(jian)管(guan)分別由(you)縣(xian)聯社和人(ren)民銀行(xing)(xing)(xing)承擔(dan)。
與(yu)農(nong)信社脫鉤后，農(nong)行(xing)以(yi)及其它(ta)三大國有銀(yin)行(xing)先后通過(guo)不(bu)(bu)良剝離、特別國債注資、外(wai)儲注資等改革(ge)在本世紀(ji)前10年陸續(xu)上市，不(bu)(bu)良率(lv)從(cong)1997年的(de)25%逐步下降到1%左右，盈利水平及市值位居(ju)世界前列。
而農信(xin)(xin)社(she)則是另一番景象。由于(yu)農信(xin)(xin)社(she)脫(tuo)離農行(xing)時，承接了大量(liang)歷史包袱(fu)，再加上20世(shi)紀90年(nian)代大量(liang)鄉鎮(zhen)企業虧損、轉(zhuan)制和“逃(tao)廢債”，農信(xin)(xin)社(she)的經營壓力依然較大。
“從發展歷史來看，農(nong)信社不(bu)僅沒有享受到國(guo)有大(da)行(xing)的特殊政策，例如全(quan)國(guo)性(xing)的資本金注(zhu)入、不(bu)良資產剝離等，而且還承擔著清收農(nong)業銀(yin)行(xing)留下的部分不(bu)良的任務。”北方某省會城市農(nong)商(shang)行(xing)負(fu)責人對21世紀(ji)經濟報(bao)道(dao)記者直言。
統計數據顯示，2002年前后(hou)我(wo)國(guo)(guo)共有4萬多(duo)家農(nong)信社，其中(zhong)僅(jin)15%能夠維(wei)持盈利(li)。主(zhu)要(yao)監(jian)管指標方面，2002年底全國(guo)(guo)農(nong)信社不(bu)良貸款總額為5147億，占(zhan)其貸款總額的37%，遠遠高(gao)于四大(da)行，資本充足率是-8%。
當時(shi)有業內人士(shi)建議(yi)提出，可以效(xiao)仿四大AMC的(de)模式(shi)剝(bo)離農(nong)信社(she)的(de)不良(liang)，但也(ye)有專(zhuan)家反對，四大行(xing)的(de)債(zhai)務(wu)是(shi)(shi)國家債(zhai)務(wu)，而農(nong)村信用社(she)的(de)債(zhai)務(wu)是(shi)(shi)集體(ti)債(zhai)務(wu)，不可同日(ri)而語。于是(shi)(shi)這又引發進一(yi)步(bu)討(tao)論，監管部門也(ye)意識到農(nong)信社(she)改(gai)革(ge)的(de)急迫性(xing)。
“朱镕(rong)(rong)基(ji)(時(shi)任(ren)國務(wu)院總理)同志對農(nong)(nong)村信用(yong)社改革(ge)極為關(guan)心。” 戴相(xiang)龍(long)日后(hou)(hou)回憶(yi)稱(cheng)。他(ta)在1995年(nian)(nian)-2002年(nian)(nian)間(jian)擔(dan)任(ren)人(ren)民(min)銀行(xing)(xing)行(xing)(xing)長，期間(jian)央(yang)行(xing)(xing)正是農(nong)(nong)信社的主管部(bu)門(men)。2000年(nian)(nian)4月到(dao)(dao)2001年(nian)(nian)1月，他(ta)先后(hou)(hou)陪同朱镕(rong)(rong)基(ji)到(dao)(dao)江蘇、山東、浙江、重(zhong)慶調研農(nong)(nong)村金融體制改革(ge)。
其中，2000年朱镕基兩次前往江蘇，主要調研農村信用社管理體制改革。在南京主持召開農信社改革座談會上，朱镕基表示，農(nong)(nong)信社(she)一開始是農(nong)(nong)行管(guan)，后來(lai)和農(nong)(nong)行脫鉤，由(you)人民銀行直(zhi)接(jie)監(jian)(jian)管(guan)。再(zai)后來(lai)發(fa)現直(zhi)接(jie)監(jian)(jian)管(guan)意味著，農(nong)(nong)信社(she)可以獲得央行再(zai)貸(dai)款。“但是全國2000多家農(nong)(nong)信社(she)總得找個監(jian)(jian)管(guan)單位。”
省聯社成效與爭議
朱(zhu)镕基在會(hui)上披露的(de)改(gai)革方案是，以縣為(wei)(wei)(wei)單位，將農信(xin)社(she)改(gai)組為(wei)(wei)(wei)農業(ye)信(xin)貸(dai)股份制銀行作為(wei)(wei)(wei)法人(ren)主體(ti)，但不在北(bei)京設立總行，而是直接(jie)由(you)農行控股。相應地(di)，農行收縮(suo)縣以下業(ye)務，把縣以下業(ye)務交給農業(ye)信(xin)貸(dai)銀行。但蘇南(nan)部分農信(xin)社(she)反對該(gai)方案，因為(wei)(wei)(wei)當地(di)農信(xin)社(she)的(de)業(ye)務要(yao)強于(yu)農行。
“中國各地(di)的情(qing)況千差(cha)萬別，我們(men)總想搞一(yi)個模式(shi)(shi)，一(yi)個模式(shi)(shi)‘安天下(xia)’看來不行。”朱(zhu)镕基說(shuo)，“（前述方案）主要考慮到(dao)中西部(bu)地(di)區(qu)農(nong)(nong)信(xin)社負債累累、資不抵債，業務也沒有面向農(nong)(nong)村，蘇北地(di)區(qu)也類似，但(dan)可能不適用于(yu)蘇南地(di)區(qu)。”
經反復研究，國務院(yuan)決定在江(jiang)蘇啟動(dong)農村信(xin)(xin)(xin)用(yong)社(she)(she)改革(ge)(ge)試點，但最(zui)終(zhong)的方案(an)是成立(li)省(sheng)(sheng)聯(lian)社(she)(she)。2001年9月，全國農信(xin)(xin)(xin)系統第一家省(sheng)(sheng)級(ji)聯(lian)社(she)(she)——江(jiang)蘇省(sheng)(sheng)農村信(xin)(xin)(xin)用(yong)社(she)(she)聯(lian)合社(she)(she)正式(shi)掛牌成立(li)。江(jiang)蘇農信(xin)(xin)(xin)的改革(ge)(ge)以實踐論(lun)證了以省(sheng)(sheng)為單位(wei)、省(sheng)(sheng)級(ji)聯(lian)社(she)(she)-縣市(shi)聯(lian)社(she)(she)（農商行）的兩級(ji)法人體制(zhi)和股份制(zhi)改革(ge)(ge)的可行性。
一(yi)年多后(hou)，國務院印發(fa)《深化農村(cun)(cun)信(xin)用(yong)社(she)改革(ge)試點方案(an)》（國發(fa)【2003】15號(hao)文(wen)件），由此拉開了新一(yi)輪農村(cun)(cun)信(xin)用(yong)社(she)改革(ge)的大幕。15號(hao)文(wen)提出兩大改革(ge)方向，一(yi)是以(yi)法(fa)(fa)人(ren)為(wei)單位改革(ge)信(xin)用(yong)社(she)產權制(zhi)度，其直(zhi)接(jie)結果(guo)就是產生了不同(tong)產權形式和眾多的市、縣(xian)小法(fa)(fa)人(ren)。
二是改革信用社(she)管(guan)理(li)體制，將信用社(she)的(de)(de)管(guan)理(li)交(jiao)由地方政(zheng)府負責。其結果是成立(li)省(sheng)聯社(she)，受(shou)政(zheng)府委托承擔對(dui)各“小(xiao)法人”的(de)(de)管(guan)理(li)、指導、協調(diao)、服務職能。由于省(sheng)聯社(she)的(de)(de)成立(li)和四大職能的(de)(de)發揮，在全省(sheng)范圍內(nei)形成相對(dui)的(de)(de)“大系統”。
2007年8月，隨著最后一家省聯社——海南省聯社的成立，全國范圍內農信體系基本確立了“省聯社—縣級法人主體”的二元管理模式。“省(sheng)(sheng)聯社在治(zhi)標治(zhi)亂方面取得了顯(xian)著成(cheng)效(xiao)，一舉扭轉了過(guo)去農村信用社管理體制多年動蕩、運作(zuo)效(xiao)果較差的(de)局面。”原銀監會相關(guan)負責人2011年如(ru)是評價省(sheng)(sheng)聯社的(de)積(ji)極貢(gong)獻。
“過去無論是(shi)(shi)農(nong)行(xing)代管，還(huan)是(shi)(shi)人(ren)(ren)行(xing)代管，從某種意義(yi)上說，信(xin)用社(she)(she)(she)很多(duo)時候是(shi)(shi)一個自(zi)律組織，只是(shi)(shi)服務(wu)于農(nong)村經濟的一類(lei)金融機構。省聯(lian)社(she)(she)(she)成立(li)后，信(xin)用社(she)(she)(she)才(cai)有一個主管部(bu)門(men)，避免了內部(bu)人(ren)(ren)控(kong)制(zhi)等問題(ti)。”前述省會城市(shi)農(nong)商行(xing)負責人(ren)(ren)表示。究(jiu)其原因，農(nong)信(xin)社(she)(she)(she)作為合(he)作金融組織，其股(gu)東數量眾(zhong)多(duo)、股(gu)權(quan)結構分(fen)散，社(she)(she)(she)員（股(gu)東）、社(she)(she)(she)員（股(gu)東）大會對理(li)事會和管理(li)人(ren)(ren)員的控(kong)制(zhi)很弱(ruo)。
國家金(jin)融(rong)與發展實驗室副主任曾剛曾撰文稱，由于經營規模小、內部治理不(bu)健(jian)全等問題(ti)，農信(xin)社抵御風險的能力(li)(li)也相(xiang)對較弱，組建省(sheng)聯社可(ke)增(zeng)強抵御風險的能力(li)(li)、提高經營效率。
改(gai)革后，農(nong)(nong)信社(she)系統性風險得(de)到(dao)(dao)根本緩解(jie)。數據顯(xian)示，截(jie)至(zhi)(zhi)2012年末(mo)(mo)，九成(cheng)農(nong)(nong)信社(she)已消化歷年掛賬虧損；不(bu)良貸(dai)款(kuan)率(lv)降至(zhi)(zhi)4.7%，資(zi)本充足率(lv)則提升(sheng)到(dao)(dao)11.8%，資(zi)產規模達(da)到(dao)(dao)14.5萬(wan)億。最(zui)新(xin)數據顯(xian)示，截(jie)至(zhi)(zhi)2022年6月(yue)末(mo)(mo)，包括(kuo)農(nong)(nong)信社(she)、農(nong)(nong)商(shang)行在內的農(nong)(nong)村金融機構資(zi)產規模達(da)到(dao)(dao)49萬(wan)億，農(nong)(nong)商(shang)行不(bu)良率(lv)降至(zhi)(zhi)3.7%。
但改革衍生了一些新的問題，大多集中在新生的省聯社上。盡管省(sheng)聯(lian)社(she)在防范縣聯(lian)社(she)道德(de)風險以(yi)及化解歷史包(bao)袱方面發(fa)揮了舉足輕重的作用，但從公司治理(li)角度而言，省(sheng)聯(lian)社(she)卻是個奇怪的產(chan)物——由(you)縣法(fa)人出資組(zu)建(jian)，但省(sheng)聯(lian)社(she)卻可以(yi)管理(li)股東——縣法(fa)人，一些(xie)問(wen)題也由(you)此產(chan)生。
前(qian)述省會城市農(nong)商行(xing)(xing)(xing)負責人表示，即(ji)使農(nong)信社(she)改制成了農(nong)商行(xing)(xing)(xing)，高(gao)管(guan)的(de)任(ren)命權仍然在省聯社(she)。但(dan)一個好(hao)的(de)公司(si)治理結(jie)構，應(ying)該是(shi)董事長(chang)提(ti)名行(xing)(xing)(xing)長(chang)，行(xing)(xing)(xing)長(chang)提(ti)名副行(xing)(xing)(xing)長(chang)，董事長(chang)可以不同意(yi)行(xing)(xing)(xing)長(chang)的(de)提(ti)名，但(dan)行(xing)(xing)(xing)長(chang)是(shi)有(you)提(ti)名權的(de)，只有(you)這樣管(guan)理體制才是(shi)高(gao)效的(de)。
一些農(nong)(nong)商(shang)(shang)行(xing)的公告則將農(nong)(nong)村(cun)金融體系(xi)里管(guan)理者(zhe)（省聯(lian)社(she)）與被管(guan)理者(zhe)（農(nong)(nong)商(shang)(shang)行(xing)、法人(ren)社(she)等(deng)）暗流洶涌(yong)的沖突(tu)擺(bai)到臺面之(zhi)上。2017年，江蘇省聯(lian)社(she)以委派(pai)行(xing)長提名等(deng)方式(shi)，實質性介(jie)入至少轄下4家上市農(nong)(nong)商(shang)(shang)行(xing)的高(gao)管(guan)人(ren)選，但農(nong)(nong)商(shang)(shang)行(xing)董事會否決了省聯(lian)社(she)提名的兩(liang)名副(fu)行(xing)長人(ren)選。
“2003年前農信社是(shi)一盤散沙，需(xu)要有(you)個家(jia)長管(guan)，這個家(jia)長就是(shi)省(sheng)聯(lian)社。但(dan)是(shi)很(hen)多年以后(hou)，省(sheng)聯(lian)社家(jia)長地(di)位(wei)起(qi)來(lai)了(le)，管(guan)的(de)事情(qing)就多了(le)，又(you)包辦這個又(you)插手那個，管(guan)人管(guan)事管(guan)錢，但(dan)責(ze)任又(you)不明確，最(zui)后(hou)就造成權責(ze)嚴重不對等。”一位(wei)熟悉銀行監(jian)管(guan)的(de)廳(ting)局(ju)級官員對21世紀經濟(ji)報道記者表(biao)示。
從合作金融到商業金融
農信社是一(yi)個簡稱，其(qi)全稱為“農村(cun)信用合(he)作社”。顧名思義，農信社是由農民入(ru)股(gu)組成、實行入(ru)股(gu)社員民主(zhu)管理，主(zhu)要為入(ru)股(gu)社員服務的(de)(de)合(he)作金(jin)融組織，其(qi)和(he)以盈利為目的(de)(de)的(de)(de)商業金(jin)融不(bu)一(yi)樣。
但在實際(ji)經營中(zhong)，一些農信(xin)社(she)(she)“非盈利特性”淡化，反(fan)而積極(ji)從事商業銀(yin)行(xing)業務、以盈利為(wei)目(mu)標。“農村信(xin)用(yong)合作社(she)(she)成了一只(zhi)飛旋于銀(yin)行(xing)與(yu)合作社(she)(she)之(zhi)間的‘蝙蝠’，兩(liang)者不相(xiang)干但似乎又兩(liang)者盡沾(zhan)。”2003年公開發表的一篇(pian)文(wen)章如是評(ping)價。
這在上世(shi)紀(ji)末(mo)本(ben)世(shi)紀(ji)初引起(qi)諸多討(tao)論。贊成合作(zuo)制(zhi)(zhi)(zhi)的(de)(de)一方堅(jian)持復古，呼(hu)吁恢復農信社合作(zuo)性質；反對的(de)(de)一方則(ze)說，數十年的(de)(de)歷史證明合作(zuo)制(zhi)(zhi)(zhi)不適(shi)用于農村金融(rong)領(ling)域，只有(you)變則(ze)通(tong)，通(tong)則(ze)久，通(tong)之(zhi)道就(jiu)是(shi)發展股(gu)份制(zhi)(zhi)(zhi)商業(ye)銀行。
表面上看(kan)來，雙方所(suo)爭僅僅是(shi)(shi)個名(ming)分，但(dan)是(shi)(shi)這(zhe)個名(ming)分的(de)(de)(de)背(bei)后卻大有講究。如果(guo)是(shi)(shi)前者(zhe)，著眼點不(bu)是(shi)(shi)銀(yin)行本(ben)身，而是(shi)(shi)其所(suo)服務的(de)(de)(de)農(nong)村經濟。實際上，當時商(shang)業(ye)化改革后，包括農(nong)行在內(nei)的(de)(de)(de)四大行基層金融(rong)機構紛紛洗泥上岸、棄農(nong)奔城，客觀(guan)上要求農(nong)信社(she)加大對農(nong)村的(de)(de)(de)支(zhi)持(chi)力度(du)。
而如果是(shi)后者，則可以避(bi)免內部人控制、地方政(zheng)府干預等種種問(wen)題，有效提升公(gong)司的治理效率和盈利(li)能力，但可能出(chu)現(xian)從農村(cun)“抽水”、對農村(cun)金融(rong)支持力度減弱等問(wen)題。
當(dang)時的(de)(de)監管部門(men)仍(reng)是主張合(he)作制。“農(nong)(nong)(nong)村金融體制改(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)核心，是把農(nong)(nong)(nong)信社改(gai)成真正的(de)(de)合(he)作金融組織(zhi)。”央行原行長戴相龍回憶起90年(nian)代(dai)的(de)(de)改(gai)革(ge)(ge)時表(biao)示。1996年(nian)印(yin)發的(de)(de)33號文也表(biao)示，農(nong)(nong)(nong)信社改(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)重點轉向恢復農(nong)(nong)(nong)村信用社的(de)(de)合(he)作制性質，改(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)核心是把農(nong)(nong)(nong)村信用社逐步(bu)改(gai)為(wei)由農(nong)(nong)(nong)民(min)入股(gu)、由社員民(min)主管理(li)、主要為(wei)入股(gu)社員服務的(de)(de)合(he)作性金融組織(zhi)。
為更(geng)好(hao)地進行(xing)產(chan)權改(gai)革，2003年(nian)印(yin)發的15號文對農(nong)信社改(gai)制為農(nong)商(shang)行(xing)放開了(le)“口(kou)子”。15號文提出，經濟比較(jiao)發達(da)、城鄉一體(ti)化程度(du)較(jiao)高、信用社資(zi)產(chan)規模較(jiao)大且已商(shang)業化經營的少(shao)數地區，可(ke)以組(zu)建(jian)股份制銀行(xing)機構。其具體(ti)條(tiao)件是(shi)：全轄信用社資(zi)產(chan)總規模10億元(yuan)以上、不(bu)良(liang)貸款(kuan)比例15%以下、組(zu)建(jian)后資(zi)本(ben)(ben)金不(bu)低于(yu)5000萬元(yuan)、資(zi)本(ben)(ben)充足率(lv)達(da)到8%等(deng)。
就當(dang)時而言，這一(yi)“門(men)檻”較(jiao)高，達標者并不多(duo)。但后(hou)來隨(sui)著中國(guo)(guo)經(jing)濟的(de)高速增(zeng)長、信用社改革化(hua)險的(de)推進，越來越多(duo)的(de)縣聯社達標，先后(hou)改制為(wei)(wei)農(nong)商(shang)行(xing)。在此期間(jian)，省(sheng)級農(nong)商(shang)銀(yin)行(xing)也相繼成(cheng)立(li)。2005年8月(yue)，上(shang)海農(nong)商(shang)銀(yin)行(xing)成(cheng)立(li)，成(cheng)為(wei)(wei)全國(guo)(guo)第一(yi)家在農(nong)信社基礎上(shang)改制成(cheng)立(li)的(de)省(sheng)級股份制商(shang)業銀(yin)行(xing)。隨(sui)后(hou)，北京、重慶、天津也相繼成(cheng)立(li)省(sheng)級農(nong)商(shang)行(xing)。
2010年11月，原銀(yin)(yin)監會印(yin)發的(de)《關(guan)于加快推進農村(cun)(cun)合(he)作金(jin)融(rong)機構股權(quan)改(gai)造的(de)指導意見》提出，用三(san)到五(wu)年左(zuo)右時間將農村(cun)(cun)合(he)作金(jin)融(rong)機構總體改(gai)制為股份制金(jin)融(rong)企業。2011年8月，原銀(yin)(yin)監會表示，不再(zai)組(zu)建新的(de)農村(cun)(cun)合(he)作銀(yin)(yin)行，鼓勵符合(he)條件的(de)農信社、農合(he)行改(gai)制組(zu)建為農村(cun)(cun)商(shang)業銀(yin)(yin)行。
“在前期艱難探索中，我們(men)深刻認識(shi)到，受農(nong)村經濟制(zhi)(zhi)度(du)、農(nong)村經濟社(she)會(hui)發展(zhan)水平以(yi)及農(nong)村信用社(she)歷(li)史發展(zhan)路徑(jing)影響(xiang)，農(nong)村信用社(she)早已不是(shi)合(he)作制(zhi)(zhi)。無論是(shi)要實現這類機構的重(zhong)生(sheng)再造(zao)，還(huan)是(shi)推進創新農(nong)村金融體系(xi)，都要求必須按照股份(fen)制(zhi)(zhi)原則重(zhong)建農(nong)村信用社(she)的產權制(zhi)(zhi)度(du)。”原銀監會(hui)相關負責(ze)人(ren)如(ru)是(shi)解釋。
該負責人還表(biao)示，（原(yuan)）銀監會正式確立了(le)農村(cun)信(xin)用社(she)的(de)(de)股份制(zhi)改革方向，其重(zhong)大意(yi)義在于(yu)澄清(qing)并認可了(le)農村(cun)信(xin)用社(she)不是(shi)合作制(zhi)的(de)(de)歷(li)史和(he)現實，也為未來(lai)發展真正意(yi)義的(de)(de)農村(cun)合作制(zhi)金融(rong)企業留下空間。
農信(xin)社改制為農商行由此開始加速。Wind數(shu)據顯(xian)示(shi)，2008年底農信(xin)社法人機構數(shu)約5000家，但2011年底降(jiang)至2265家，2021年末(mo)則進一步降(jiang)至不足600家。與此同時，農商行數(shu)量(liang)由2008年的(de)22家增至2011年的(de)212家，2021年底則接近(jin)1600家。
“把已經(jing)(jing)商業化經(jing)(jing)營的農(nong)信(xin)社(she)改成農(nong)村商業銀行(xing)，化解了農(nong)信(xin)社(she)長期積累的巨大風險，促使(shi)農(nong)商行(xing)成為(wei)更有發展活力的農(nong)村金(jin)融(rong)(rong)主力軍(jun)。農(nong)商行(xing)存(cun)貸(dai)業務也迅速增長，不(bu)(bu)良貸(dai)款不(bu)(bu)斷下降，經(jing)(jing)營效益明顯提高。”一直支持合作金(jin)融(rong)(rong)的戴(dai)相龍也在2022年4月撰(zhuan)文表示。
時(shi)值中(zhong)央全面深化改(gai)革委員會第(di)二十四次會議審議通過《推進普惠金融高(gao)質量發展的實施意(yi)見》，提出要“有效發揮商業性、開發性、政策性、合作(zuo)性金融作(zuo)用”。換言(yan)之(zhi)，合作(zuo)金融仍在普惠金融發展中(zhong)占(zhan)據一席之(zhi)地。
“農信社很快都直(zhi)接或間接改成(cheng)了商(shang)業(ye)性金融(rong)機構。這是為(wei)什么？對此我(wo)一直(zhi)在反復思考：是中(zhong)國不(bu)需要(yao)合作(zuo)金融(rong)，也辦不(bu)成(cheng)合作(zuo)金融(rong)嗎？我(wo)認(ren)為(wei)都不(bu)是。”戴相龍自(zi)問自(zi)答。
他(ta)分析了農信社變(bian)成商業(ye)金融的(de)多個原因，包括認識不(bu)統一、沒有法律保障、三類合作(zuo)經(jing)濟組(zu)織“分門而(er)(er)治”等(deng)。更重(zhong)要(yao)的(de)在于，農信社管理(li)體(ti)制(zhi)改革沒有圍繞改革農信社與入股社員的(de)關系這一核心任務進行，而(er)(er)是(shi)把重(zhong)點放在了調整農信社與外部關系上(shang)。某種意(yi)義上(shang)，這些問題是(shi)未來發展新型農村合作(zuo)金融要(yao)避免的(de)。
“一省一策”如何改？
在(zai)農信社(she)加速改(gai)制的(de)同時，省聯社(she)再(zai)度引起(qi)市(shi)場關注。近(jin)年來10余個(ge)省聯社(she)“一把手”和領導班子成員落(luo)馬，有的(de)地方甚至出現“前腐后繼、窩案(an)串案(an)”的(de)現象。
《中國紀檢監察(cha)報》援引(yin)紀檢部門相(xiang)關(guan)負責人的分析稱，省(sheng)聯社顯性權力(li)(li)較(jiao)小，但(dan)隱(yin)性權力(li)(li)較(jiao)大。省(sheng)聯社管(guan)(guan)理著一(yi)(yi)省(sheng)幾十家(jia)(jia)甚至上百家(jia)(jia)縣級農(nong)(nong)商(shang)行(xing)的領(ling)(ling)導班子，人事權高(gao)度(du)集中，一(yi)(yi)些省(sheng)聯社領(ling)(ling)導因(yin)此收受系統內(nei)高(gao)管(guan)(guan)禮金賄賂，想插手各(ge)農(nong)(nong)商(shang)行(xing)工(gong)程建設、項目管(guan)(guan)理和信貸(dai)業(ye)務也十分便利。
同(tong)時，一些農(nong)村(cun)金(jin)融(rong)機構(gou)的風(feng)險(xian)(xian)問(wen)題凸(tu)顯出來。2021年第二季度，人民銀行(xing)(xing)對4400家銀行(xing)(xing)業金(jin)融(rong)機構(gou)開(kai)展央行(xing)(xing)金(jin)融(rong)機構(gou)評級。評級結果顯示，農(nong)合(he)機構(gou)（包括農(nong)村(cun)商業銀行(xing)(xing)、農(nong)村(cun)合(he)作銀行(xing)(xing)、農(nong)村(cun)信用社）和(he)村(cun)鎮(zhen)銀行(xing)(xing)風(feng)險(xian)(xian)最(zui)高，高風(feng)險(xian)(xian)機構(gou)數量(liang)(liang)分(fen)別為271家和(he)122家，數量(liang)(liang)占全部(bu)高風(feng)險(xian)(xian)機構(gou)的93%。
省(sheng)聯社改(gai)(gai)(gai)革逐步提上日程。2020年(nian)5月，國務(wu)院(yuan)金融(rong)委(wei)辦公室發文稱將(jiang)推出11條金融(rong)改(gai)(gai)(gai)革措施(shi)，其中就(jiu)包括(kuo)制定《農(nong)村(cun)信用社深(shen)化(hua)改(gai)(gai)(gai)革實(shi)(shi)施(shi)意見(jian)》。幾乎(hu)同時(shi)，中國銀(yin)保監會制定出臺了《深(shen)化(hua)農(nong)村(cun)信用社改(gai)(gai)(gai)革實(shi)(shi)施(shi)意見(jian)》，并部署(shu)開展相關改(gai)(gai)(gai)革試點。
實(shi)際(ji)上，在絕(jue)大多數信用社(she)(she)已(yi)經完成商業(ye)化改(gai)制的背景下，省聯社(she)(she)合(he)作金融屬性與基層(ceng)農商行商業(ye)化屬性之間的矛(mao)盾就凸顯出來(lai)，相應也需要對既有(you)管理體制做進行調整。
曾剛認為，農信社(she)(she)商業(ye)化改革后(hou)，省聯社(she)(she)的(de)(de)管理體(ti)制(zhi)與基層農信機構的(de)(de)法人治(zhi)理之(zhi)(zhi)間(jian)(jian)的(de)(de)不(bu)協調日益明顯，根(gen)本原因在(zai)(zai)于省聯社(she)(she)與農信社(she)(she)之(zhi)(zhi)間(jian)(jian)自(zi)下(xia)而(er)上的(de)(de)股權關系(xi)(xi)與自(zi)上而(er)下(xia)的(de)(de)行政管理關系(xi)(xi)之(zhi)(zhi)間(jian)(jian)存(cun)在(zai)(zai)一定的(de)(de)扭曲，二者在(zai)(zai)法律關系(xi)(xi)上存(cun)在(zai)(zai)錯位。
對于(yu)省聯社(she)(she)改(gai)革路徑的(de)選擇，業內討論較多的(de)有聯合銀行(xing)(xing)模式(shi)、金融服務(wu)公司(si)模式(shi)、金融控股公司(si)模式(shi)和統一(yi)法人四種(zhong)模式(shi)。對于(yu)地(di)方政府(fu)而言，一(yi)股沖勁始終沒有消失，就(jiu)是把(ba)地(di)方農(nong)信社(she)(she)都合并(bing)，組成一(yi)家(jia)省級農(nong)商行(xing)(xing)。但(dan)這會削(xue)弱農(nong)信社(she)(she)服務(wu)農(nong)村(cun)(cun)的(de)能力，甚至可能從農(nong)村(cun)(cun)地(di)區“抽水”，因(yin)此監(jian)管部門反復強(qiang)調要(yao)堅持(chi)(chi)縣域法人地(di)位總(zong)體穩定，但(dan)也(ye)要(yao)實現商業可持(chi)(chi)續。
浙江(jiang)等一些省份已率(lv)先成為(wei)省聯(lian)社改革的探(tan)路者。在浙江(jiang)，浙江(jiang)農商聯(lian)合銀行(xing)(xing)今年4月(yue)開(kai)業(ye)。該行(xing)(xing)在浙江(jiang)農信聯(lian)社基(ji)礎上組(zu)建而成，由浙江(jiang)省內全(quan)部(bu)法(fa)人農信機構入股(gu)組(zu)成，是具(ju)有獨(du)立企業(ye)法(fa)人資格的地方性銀行(xing)(xing)業(ye)金融機構，也是成員行(xing)(xing)的行(xing)(xing)業(ye)管理銀行(xing)(xing)和(he)聯(lian)合服(fu)務銀行(xing)(xing)。
業內認為，浙江聯合銀行(xing)模式仍然保持兩級法人地位(wei)不變，也保持縣域法人機(ji)構(gou)穩定，但(dan)浙江農(nong)商(shang)聯合銀行(xing)不再是單一的省(sheng)級行(xing)政管理機(ji)構(gou)，而是變成具(ju)有獨立法人地位(wei)的金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)，公司(si)治理更(geng)趨完(wan)善。
在(zai)廣東，省(sheng)聯(lian)社(she)(she)(she)旗下(xia)部分農(nong)(nong)村金融機構的(de)行(xing)政管理(li)權將(jiang)逐步由省(sheng)聯(lian)社(she)(she)(she)移(yi)交至當地政府，比如(ru)實(shi)力較強的(de)深圳農(nong)(nong)商(shang)(shang)行(xing)以及(ji)東莞(guan)農(nong)(nong)商(shang)(shang)行(xing)。廣東模式的(de)關(guan)鍵(jian)在(zai)于，珠三(san)角(jiao)地區幾個(ge)比較大的(de)農(nong)(nong)商(shang)(shang)行(xing)脫離省(sheng)聯(lian)社(she)(she)(she)獨立運行(xing)，除此之外的(de)部分農(nong)(nong)信社(she)(she)(she)仍(reng)在(zai)省(sheng)聯(lian)社(she)(she)(she)的(de)管理(li)體(ti)系之下(xia)，省(sheng)聯(lian)社(she)(she)(she)繼續(xu)發(fa)揮管理(li)和(he)服(fu)務的(de)功(gong)能，但“管理(li)半徑”縮短(duan)。
可以看到，“一(yi)省(sheng)一(yi)策(ce)”是本(ben)輪農信社(she)改革的重(zhong)要(yao)原則。“‘一(yi)省(sheng)一(yi)策(ce)’的本(ben)意(yi)(yi)就(jiu)(jiu)是讓大家創(chuang)新探索、摸著石頭過(guo)河，讓地方結(jie)合省(sheng)情(qing)確定自己的模式，中央(yang)給予這種政策(ce)空間就(jiu)(jiu)意(yi)(yi)味著這是一(yi)個探索的過(guo)程。”北方省(sheng)份某省(sheng)聯社(she)負責人(ren)對21世紀(ji)經(jing)濟報道記者表示。
不過(guo)，在農(nong)信(xin)社商業化改革的(de)過(guo)程中，如何(he)加強(qiang)對農(nong)村、對縣域的(de)支持仍將是一(yi)(yi)個需要關注的(de)問題。央行(xing)(xing)金融穩定局局長孫天琦2020年在曲江論壇上披露，某地市組建統一(yi)(yi)法人(ren)的(de)農(nong)商行(xing)(xing)后，一(yi)(yi)些縣支行(xing)(xing)的(de)存貸(dai)比甚至比國有大行(xing)(xing)的(de)還(huan)低(di)。
