21經濟報道記者柳寧馨 杭州報道

2024年(nian)，戶籍制度改(gai)革(ge)繼續(xu)加(jia)速。1月5日，成都(dou)公(gong)布新政，自2024年(nian)2月20日起(qi)，在“8+1”縣(xian)(市)將全(quan)面(mian)取消(xiao)落戶限制，具有合法穩定就業和合法穩定居住即(ji)可落戶。同一天，無錫(xi)市公(gong)安(an)局發布通知，2024年(nian)1月起(qi)無錫(xi)市全(quan)面(mian)施行經常居住地(di)登(deng)記戶口制度。

從地方(fang)實踐看，2023年7月以來，一些特大和超大城市加(jia)快戶籍(ji)制度改革的步伐(fa)。其(qi)中，一些城市優化積分落戶規則、增加(jia)名(ming)額，一些城市則完全放開落戶，例(li)如浙江、江蘇率先在(zai)杭州、南京(jing)、蘇州中心城區之外實行(xing)“零門檻(jian)”落戶。

2023年12月(yue)29日，國務院(yuan)常務會(hui)議(yi)提(ti)出，把農業轉(zhuan)移人口市(shi)(shi)民化擺在突出位置(zhi)，進一步(bu)深化戶籍制度改革，加強教育、醫療、養老、住(zhu)房等領域投(tou)入，推動未落戶常住(zhu)人口均(jun)等享(xiang)有基本公(gong)共服(fu)務，尤其要著力(li)補齊(qi)城市(shi)(shi)基礎設施(shi)和管(guan)理(li)服(fu)務等短板，提(ti)高經濟和人口承載能(neng)力(li)。

按照城市(shi)(shi)人口規模來看，從中(zhong)小城市(shi)(shi)、大(da)城市(shi)(shi)，再到特(te)大(da)超大(da)城市(shi)(shi)，我(wo)國正(zheng)在梯次降低落戶門檻。2023年到2024年是超大(da)、特(te)大(da)城市(shi)(shi)落戶門檻調整的(de)重要時期，對這(zhe)些城區常住人口在500萬級(ji)、千(qian)萬級(ji)的(de)城市(shi)(shi)而言，放(fang)開落戶也意味著需要快(kuai)速補(bu)足公(gong)共基礎設施(shi)的(de)配(pei)套，既(ji)要加快(kuai)農業轉移(yi)人口市(shi)(shi)民化，也要處理好(hao)各類公(gong)平性問題。

特大、超大城市加速放開落戶

2023年，落戶門檻的松動速度繼續加快(kuai)，變化主要(yao)發(fa)生在特大、超(chao)大城市。

根據(ju)住(zhu)房和(he)城(cheng)(cheng)鄉建(jian)設(she)部在2023年10月發布(bu)的《2022年城(cheng)(cheng)市建(jian)設(she)統(tong)計年鑒》，目前城(cheng)(cheng)區常住(zhu)人口超過1000萬(wan)人的超大城(cheng)(cheng)市為上海、北(bei)京(jing)、深(shen)圳、重慶、廣州、成都、天津、東莞、武漢和(he)杭州。此外，人口在500萬(wan)-1000萬(wan)區間的特大城(cheng)(cheng)市包括西安(an)、鄭州、南京(jing)、濟南、合肥、沈陽(yang)等多個城(cheng)(cheng)市。

從超大城(cheng)市(shi)戶籍政策看，北京(jing)、上(shang)海、廣州、深(shen)圳四(si)座城(cheng)市(shi)均保(bao)留落戶限制政策，但在(zai)逐(zhu)漸調整(zheng)積(ji)分落戶政策。北京(jing)、上(shang)海的落戶限制相(xiang)對嚴(yan)格，不過(guo)也(ye)在(zai)部分落戶方式上(shang)進行松動。例如(ru)上(shang)海在(zai)應屆(jie)畢業大學生和留學生落戶方面(mian)不斷(duan)放開限制，對以往極(ji)難(nan)落戶上(shang)海的本科(ke)生落戶門檻繼續(xu)松動。

廣(guang)州(zhou)的落戶(hu)(hu)政策最(zui)為(wei)寬(kuan)(kuan)松(song)，分(fen)為(wei)人才入(ru)戶(hu)(hu)、積分(fen)制入(ru)戶(hu)(hu)、政策性(xing)入(ru)戶(hu)(hu)三種(zhong)方式(shi)。2023年7月，《廣(guang)州(zhou)市差(cha)別化入(ru)戶(hu)(hu)市外遷(qian)入(ru)管理辦法》開(kai)始征求意見，滿(man)足學歷、年齡和社(she)保(bao)三項較為(wei)寬(kuan)(kuan)松(song)的條件后，申(shen)請者(zhe)在廣(guang)州(zhou)白云區、黃埔(pu)區、花都區、番禺(yu)區、南沙區、從(cong)化區和增城(cheng)區這7個外圍城(cheng)區可以(yi)直(zhi)接入(ru)戶(hu)(hu)。根據(ju)2022年《廣(guang)州(zhou)市引(yin)進(jin)人才入(ru)戶(hu)(hu)管理辦法實施細則(ze)》，廣(guang)州(zhou)取消了全(quan)日制本科生、中級職稱(cheng)人員等入(ru)戶(hu)(hu)的社(she)保(bao)參保(bao)年限(xian)限(xian)制，在廣(guang)州(zhou)市有(you)參保(bao)記錄即(ji)可落戶(hu)(hu)。

2023年9月，廣(guang)東(dong)提(ti)出(chu)調整完(wan)善廣(guang)深兩個(ge)超大城市(shi)(shi)落戶政策，建立健全(quan)積分落戶年度指(zhi)標逐年增長(chang)機制，鼓勵中心城區(qu)(qu)與郊區(qu)(qu)新(xin)區(qu)(qu)采取差別化(hua)(hua)落戶政策，在除廣(guang)州、深圳外的(de)珠三角地(di)區(qu)(qu)城市(shi)(shi)探索戶籍準入(ru)年限同(tong)城化(hua)(hua)累計(ji)互認。

對于另外幾個超大城市，比如重慶、成都、天津、東莞、武漢、杭州而言，這些城市基本在主城區外放開落戶限制，主城區內保持限制條件，體現差別化落戶。

2024年(nian)(nian)剛開年(nian)(nian)，成(cheng)都(dou)(dou)就迅速出臺(tai)《成(cheng)都(dou)(dou)市(shi)(shi)戶(hu)(hu)籍遷入登記(ji)管理辦法》《成(cheng)都(dou)(dou)市(shi)(shi)居住證積分(fen)管理辦法》，進一步優化落戶(hu)(hu)條件，2024年(nian)(nian)2月20日起，“8+1”縣(xian)(市(shi)(shi))即簡陽市(shi)(shi)、都(dou)(dou)江(jiang)堰市(shi)(shi)、彭州市(shi)(shi)、邛崍市(shi)(shi)、崇州市(shi)(shi)、金堂縣(xian)、大(da)邑(yi)縣(xian)、蒲江(jiang)縣(xian)以及成(cheng)都(dou)(dou)東部新(xin)區取消(xiao)積分(fen)入戶(hu)(hu)，人才落戶(hu)(hu)放寬至大(da)專學歷。

重慶比較特色的(de)務工經商落(luo)(luo)戶方式(shi)遵循“放(fang)(fang)(fang)開放(fang)(fang)(fang)寬”原則(ze)，按照重慶構建“一(yi)區(qu)(qu)兩(liang)(liang)群(qun)(qun)”協調(diao)發展格局，設(she)置差(cha)別化落(luo)(luo)戶條件(jian)(jian)，包括放(fang)(fang)(fang)寬在主(zhu)城(cheng)(cheng)都市(shi)區(qu)(qu)的(de)主(zhu)城(cheng)(cheng)區(qu)(qu)務工經商類(lei)落(luo)(luo)戶條件(jian)(jian)，將務工及社(she)保(bao)年(nian)限(xian)由最高5年(nian)統一(yi)放(fang)(fang)(fang)寬到3年(nian)、投(tou)資創(chuang)業(ye)(ye)年(nian)限(xian)由2年(nian)放(fang)(fang)(fang)寬到1年(nian)；取消渝東北三(san)峽庫(ku)區(qu)(qu)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)群(qun)(qun)、渝東南武陵山區(qu)(qu)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)群(qun)(qun)投(tou)資創(chuang)業(ye)(ye)落(luo)(luo)戶1年(nian)以(yi)上的(de)年(nian)限(xian)限(xian)制，不(bu)再作年(nian)限(xian)要求；取消“一(yi)區(qu)(qu)兩(liang)(liang)群(qun)(qun)”各區(qu)(qu)域內跨區(qu)(qu)（縣）務工經商落(luo)(luo)戶年(nian)限(xian)限(xian)制，實現戶口通遷。

天津提出區(qu)域鼓(gu)勵性落戶(hu)，2023年11月起，天津市濱海新區(qu)正式實施“濱城戶(hu)籍新政”，鼓(gu)勵高校畢業(ye)生和在校生、鼓(gu)勵新區(qu)產業(ye)工人(ren)、對“濱城”有貢獻的人(ren)員等在“濱城”落戶(hu)。

21世紀經濟報道記者梳理特大城市戶籍政策時發現，至少有濟南、鄭州、沈陽等3座城市實現“零門檻”落戶。其中，鄭州2023年9月底試行“以經常居住地登記戶口”，完全放開落戶。

另(ling)外(wai)，2023年11月7日，青島進一(yi)(yi)步(bu)深(shen)化戶籍制度改革，對人(ren)才(cai)、居住、親屬投靠、穩定就(jiu)業、投資創業等方面落戶的人(ren)群，進一(yi)(yi)步(bu)降低門檻并擴(kuo)大范圍，也給出租房即可落戶的政策。

2024年(nian)(nian)1月起，無(wu)錫(xi)市(shi)全面施行(xing)經常居(ju)住(zhu)(zhu)(zhu)地登(deng)記戶(hu)口(kou)制(zhi)度，申請(qing)人在無(wu)錫(xi)市(shi)連續居(ju)住(zhu)(zhu)(zhu)滿(man)6個(ge)月以(yi)上，滿(man)足合法穩定就業或(huo)合法穩定住(zhu)(zhu)(zhu)所（含租賃(lin)）條(tiao)件的(de)，可以(yi)到(dao)經常居(ju)住(zhu)(zhu)(zhu)地公安派(pai)出所申請(qing)為本人及其(qi)共同生(sheng)活的(de)配偶(ou)、未成年(nian)(nian)子女、父母辦理(li)戶(hu)口(kou)遷移登(deng)記。

公共服務直面考驗

2024年，大城市的(de)戶籍制(zhi)度改(gai)革仍然(ran)值得(de)關注。

回溯我國戶(hu)籍調(diao)(diao)整的(de)幾個(ge)關鍵期，2019年(nian)是一個(ge)重要(yao)節點，《2019年(nian)新型城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化建設重點任務(wu)》提出，城(cheng)(cheng)(cheng)區(qu)常(chang)住人口100萬(wan)(wan)至300萬(wan)(wan)的(de)大城(cheng)(cheng)(cheng)市要(yao)全(quan)面取消落(luo)(luo)戶(hu)限制(zhi)；城(cheng)(cheng)(cheng)區(qu)常(chang)住人口300萬(wan)(wan)至500萬(wan)(wan)的(de)大城(cheng)(cheng)(cheng)市要(yao)全(quan)面放開放寬落(luo)(luo)戶(hu)條件，超大特(te)大城(cheng)(cheng)(cheng)市要(yao)調(diao)(diao)整完(wan)善積分落(luo)(luo)戶(hu)政策，為后(hou)續的(de)戶(hu)籍政策改革定下基(ji)調(diao)(diao)。

2022年(nian)的《“十四五”新型城(cheng)鎮化(hua)(hua)實(shi)施方案(an)》明確，到2025年(nian)，全國(guo)常(chang)住(zhu)人(ren)口城(cheng)鎮化(hua)(hua)率(lv)穩步提高，農業轉(zhuan)移人(ren)口市民(min)化(hua)(hua)質量顯著提升。同時，放開放寬除(chu)個(ge)別超大城(cheng)市外的落戶限制。

事實上，目前存在城市落戶限制的城市主要在超大、特大城市，尤其在經濟較為發達的超大城市。2023年8月，公安部提出(chu)，將推動各地全面(mian)(mian)取消城(cheng)區(qu)常住人口300萬以下(xia)的(de)城(cheng)市落戶限制，全面(mian)(mian)放(fang)寬城(cheng)區(qu)常住人口300萬至500萬的(de)Ⅰ型大城(cheng)市落戶條(tiao)件。

不(bu)(bu)過，戶籍(ji)制度改(gai)革的(de)另一個(ge)重點是，當千萬量級人口的(de)城市(shi)逐步放開落戶限制，公(gong)共(gong)資源配套(tao)能不(bu)(bu)能跟上？

上海交通大(da)學(xue)安泰經濟與(yu)管理學(xue)院(yuan)特聘(pin)教授、中(zhong)國(guo)發(fa)展研究院(yuan)執行院(yuan)長(chang)陸銘在接(jie)受21世紀經濟報(bao)道記者(zhe)采訪時表示，以(yi)往(wang)我國(guo)對推進戶(hu)籍制(zhi)度改革比較(jiao)謹(jin)慎(shen)的重(zhong)要(yao)原因之一是，就(jiu)算(suan)觀(guan)(guan)念上理解了人口流動(dong)能(neng)夠帶來經濟發(fa)展的動(dong)力，客觀(guan)(guan)上人口流入(ru)較(jiao)多的地區還沒有做(zuo)好基本公共服務供(gong)應(ying)的準備，包括學(xue)校、醫院(yuan)、養老院(yuan)、交通基礎(chu)設(she)(she)施等，“如果(guo)短(duan)期內一下子放開戶(hu)籍，完全實現人口自由流動(dong)，對于這(zhe)些城市供(gong)給側設(she)(she)施的短(duan)缺會形成更(geng)大(da)壓力。”

以(yi)人均醫(yi)(yi)(yi)療(liao)(liao)資源來看，北上(shang)(shang)深(shen)等一線城(cheng)(cheng)市(shi)并不具(ju)明顯優(you)勢，尤其(qi)是以(yi)床(chuang)(chuang)(chuang)位資源人均擁有(you)(you)量(liang)來看，仍存(cun)在需要補上(shang)(shang)的缺口。根據(ju)各地統計局公布數據(ju)，截至2022年年末，上(shang)(shang)海市(shi)共(gong)(gong)有(you)(you)衛(wei)生(sheng)(sheng)(sheng)機構6421所；同期，北京共(gong)(gong)有(you)(you)醫(yi)(yi)(yi)療(liao)(liao)衛(wei)生(sheng)(sheng)(sheng)機構12211個，醫(yi)(yi)(yi)療(liao)(liao)機構共(gong)(gong)有(you)(you)床(chuang)(chuang)(chuang)位13.4萬張(zhang)；同期，深(shen)圳(zhen)(zhen)全市(shi)有(you)(you)衛(wei)生(sheng)(sheng)(sheng)醫(yi)(yi)(yi)療(liao)(liao)機構5201個，衛(wei)生(sheng)(sheng)(sheng)機構擁有(you)(you)床(chuang)(chuang)(chuang)位65720張(zhang)。從(cong)目前每千人口醫(yi)(yi)(yi)療(liao)(liao)衛(wei)生(sheng)(sheng)(sheng)機構床(chuang)(chuang)(chuang)位數這一指標(biao)看，北京、上(shang)(shang)海、深(shen)圳(zhen)(zhen)這三座(zuo)城(cheng)(cheng)市(shi)離國家(jia)衛(wei)健委提(ti)出的到(dao)2025年我(wo)國每千人口醫(yi)(yi)(yi)療(liao)(liao)衛(wei)生(sheng)(sheng)(sheng)機構床(chuang)(chuang)(chuang)位數指導性(xing)7.4張(zhang)的指標(biao)仍有(you)(you)差距。

教育資源的相對緊缺(que)是另一(yi)(yi)個重(zhong)要問(wen)題(ti)(ti)(ti)，人(ren)口流入地學(xue)(xue)位的增長(chang)，普(pu)遍沒(mei)有跟(gen)上(shang)學(xue)(xue)生數(shu)量的增長(chang)速度(du)，因此會(hui)帶來(lai)學(xue)(xue)位供應不(bu)足的問(wen)題(ti)(ti)(ti)。此前(qian)已(yi)經(jing)有不(bu)少城市出(chu)現這(zhe)一(yi)(yi)問(wen)題(ti)(ti)(ti)，2024年伴(ban)隨著戶(hu)籍制度(du)進一(yi)(yi)步放開，這(zhe)一(yi)(yi)問(wen)題(ti)(ti)(ti)可能仍(reng)然(ran)存在。

2024年1月，廣州市從化(hua)區(qu)(qu)和天河(he)區(qu)(qu)發(fa)(fa)布(bu)(bu)了2024年公辦小(xiao)學學位(wei)預警(jing)，廣州市增城區(qu)(qu)教(jiao)育局也在網上發(fa)(fa)布(bu)(bu)通告稱，根據2024年生源預測數(shu)據，增城區(qu)(qu)共有9所公辦學校學位(wei)供給緊(jin)張(zhang)。

據杭(hang)州(zhou)當(dang)地媒體報道，2024年杭(hang)州(zhou)預計(ji)戶籍生紅色預警(jing)小(xiao)學120所(suo)、初(chu)中38所(suo)，比去年同期有一(yi)定幅度下降（2023年全市義(yi)務教育段紅色預警(jing)學校近(jin)180所(suo)）。

在(zai)陸銘看來，當(dang)前(qian)最(zui)重(zhong)要的(de)相(xiang)關改革就(jiu)是讓服務(wu)資(zi)源，特別是公(gong)共(gong)服務(wu)資(zi)源的(de)投放與人(ren)口流動方向保(bao)持一致(zhi)，其中(zhong)最(zui)重(zhong)要的(de)是醫療和教育。

另(ling)一(yi)個問題(ti)是公平性的問題(ti)，目前各地持續更細積分落(luo)戶(hu)規則，根據城市吸引人(ren)才(cai)需要(yao)，優化(hua)積分落(luo)戶(hu)具體(ti)指(zhi)標(biao)，也出現一(yi)些(xie)需要(yao)討論的問題(ti)。例如，常州武(wu)進區、浙江(jiang)金華(hua)武(wu)義區將(jiang)家長獻血納入(ru)積分制(zhi)入(ru)學的做法引起一(yi)定爭議。

也有(you)城(cheng)市(shi)在探索(suo)對積(ji)分劃定(ding)正面(mian)、負面(mian)清單。《深(shen)圳市(shi)積(ji)分入戶辦法(fa)》2023年(nian)2月15日起開始施(shi)行(xing)，在積(ji)分指標(biao)方面(mian)增加見義勇為(wei)(wei)(wei)指標(biao)，對獲得市(shi)級以上(shang)(含市(shi)級)見義勇為(wei)(wei)(wei)表彰的加30分，同時對誠信守法(fa)指標(biao)進行(xing)了調整，拆分為(wei)(wei)(wei)負面(mian)行(xing)為(wei)(wei)(wei)、違法(fa)行(xing)為(wei)(wei)(wei)兩個指標(biao)。

中國(guo)社會(hui)科學院國(guo)家(jia)高端智庫首席專家(jia)蔡(cai)昉日前在《經濟研(yan)究(jiu)》上發布專題(ti)研(yan)究(jiu)文章提出，戶(hu)(hu)籍(ji)制度(du)改(gai)革(ge)的(de)目(mu)的(de)之一(yi)，是(shi)促(cu)進(jin)基(ji)(ji)本公(gong)共服務均等(deng)(deng)化。與此同時(shi)，更加(jia)均等(deng)(deng)的(de)基(ji)(ji)本公(gong)共服務供給(gei)，也是(shi)戶(hu)(hu)籍(ji)制度(du)改(gai)革(ge)推進(jin)的(de)一(yi)個有利條件(jian)。可(ke)見(jian)，兩(liang)項改(gai)革(ge)應該相互(hu)銜接、相互(hu)支持和齊頭并進(jin)。應該把城鎮(zhen)戶(hu)(hu)籍(ji)人(ren)口的(de)增(zeng)長，同諸如土地供給(gei)、城市(shi)交通基(ji)(ji)礎設施(shi)以及公(gong)用設施(shi)建設等(deng)(deng)調控指標掛鉤，由此可(ke)以提高對各地戶(hu)(hu)籍(ji)制度(du)改(gai)革(ge)進(jin)行激勵(li)的(de)精(jing)準性和可(ke)見(jian)度(du)。

(實習生徐翌軒對本文亦有貢獻)