21世紀經濟報道 記者黃婉儀，王俊 廣州，北京報道

全國(guo)統(tong)一(yi)大(da)市場的頂層設計新鮮(xian)出(chu)爐。

4月10日，《中共中央 國務院關(guan)于(yu)加快建設(she)全國統一大(da)市場的(de)意(yi)見》（以下簡(jian)稱(cheng)《意(yi)見》）公開發布。

強(qiang)(qiang)化反壟斷與反不正當(dang)競(jing)爭是(shi)《意(yi)見》的重點內容，其中大篇(pian)幅提到強(qiang)(qiang)化制度、規則、監管來推(tui)動加快(kuai)建(jian)設全國統(tong)一(yi)大市(shi)(shi)場(chang)，包括維護統(tong)一(yi)的公平(ping)競(jing)爭制度、推(tui)進市(shi)(shi)場(chang)監管公平(ping)統(tong)一(yi)、進一(yi)步規范不當(dang)市(shi)(shi)場(chang)競(jing)爭和(he)市(shi)(shi)場(chang)干預行(xing)為。

在“有效市(shi)場，有為政府”的(de)(de)工(gong)作(zuo)(zuo)(zuo)原則中(zhong)，《意(yi)見》提及“強化競(jing)爭(zheng)政策(ce)(ce)基礎地位”。對此(ci)，國務院反壟斷委員(yuan)會專家咨詢組(zu)成(cheng)員(yuan)、上海交通大學特聘(pin)教授王先林在接受21世紀經濟報道記(ji)者(zhe)采訪(fang)時分(fen)析指出，我國經濟體制改革的(de)(de)核心問(wen)題(ti)是(shi)處理(li)好(hao)政府和(he)市(shi)場的(de)(de)關系(xi)，使市(shi)場在資源(yuan)配置中(zhong)起(qi)決(jue)定(ding)(ding)性作(zuo)(zuo)(zuo)用(yong)和(he)更好(hao)發揮政府作(zuo)(zuo)(zuo)用(yong)。市(shi)場決(jue)定(ding)(ding)性作(zuo)(zuo)(zuo)用(yong)就是(shi)讓價值規(gui)(gui)律(lv)(lv)、競(jing)爭(zheng)規(gui)(gui)律(lv)(lv)和(he)供求規(gui)(gui)律(lv)(lv)在資源(yuan)配置中(zhong)起(qi)決(jue)定(ding)(ding)性作(zuo)(zuo)(zuo)用(yong)。雖然競(jing)爭(zheng)政策(ce)(ce)只(zhi)是(shi)經濟政策(ce)(ce)的(de)(de)一(yi)個(ge)組(zu)成(cheng)部(bu)分(fen)，但是(shi)相對于(yu)其他經濟政策(ce)(ce)，競(jing)爭(zheng)政策(ce)(ce)應是(shi)市(shi)場經濟條件(jian)下的(de)(de)一(yi)項基礎甚至是(shi)優先的(de)(de)經濟政策(ce)(ce)。

嚴格開展公平競爭審查

何謂全(quan)國(guo)統一大(da)市(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)？《意見》稱，加(jia)快建立全(quan)國(guo)統一的市(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)制度(du)規(gui)則，打(da)破(po)地方保護和(he)市(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)分(fen)割，打(da)通制約經濟循環的關鍵堵點，促進(jin)商品(pin)要素資(zi)源(yuan)在更大(da)范圍內暢通流動(dong)，加(jia)快建設高(gao)效規(gui)范、公平(ping)競爭、充(chong)分(fen)開放(fang)的全(quan)國(guo)統一大(da)市(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)，全(quan)面推動(dong)我(wo)國(guo)市(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)由大(da)到(dao)強(qiang)轉變，為建設高(gao)標準市(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)體(ti)系(xi)、構建高(gao)水平(ping)社會主義市(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)經濟體(ti)制提(ti)供堅強(qiang)支撐。

立破(po)并舉，完善(shan)制(zhi)度，這是(shi)建設全國統一(yi)大市場(chang)的一(yi)項(xiang)工(gong)作原則。

《意見》指出，從制度建設著眼，明確階段性目標要求，壓茬推進統一市場建設，同時堅持問題導向，著力解決突出矛盾和問題，加快清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，破除各種封閉小市場、自我小循環。

“全國(guo)統一大(da)市場(chang)一直是我國(guo)市場(chang)化改(gai)革(ge)的重要目標。”中(zhong)國(guo)社會科學(xue)院大(da)學(xue)競爭法研(yan)究中(zhong)心(xin)執(zhi)行(xing)主任韓偉在(zai)(zai)接受21世(shi)紀(ji)經濟報道記者采訪時表示，國(guo)務(wu)院早在(zai)(zai)1980年發(fa)布(bu)的《關(guan)于開展和(he)保護社會主義競爭的暫行(xing)規定》便(bian)強調要打破地(di)方封鎖和(he)部門(men)分(fen)割。由(you)于央方關(guan)系(xi)復雜、各地(di)發(fa)展不平衡、績效考核導向等(deng)原因，條塊分(fen)割的問題(ti)在(zai)(zai)我國(guo)長(chang)期存(cun)在(zai)(zai)。 

“全國統一大市場意味著市場在一國空間內對資源配置起決定性作用，只有彰顯市場機制核心的競爭政策在各類政策協調的過程中處于基礎地位，才能更優地實現有效市場與有為政府的結合。”韓偉指出。

因此，維(wei)護統一(yi)(yi)的(de)公(gong)平競爭制度(du)、強化反(fan)壟斷和反(fan)不(bu)正(zheng)當競爭執法對于加快建設全國(guo)統一(yi)(yi)大市(shi)場尤為重要。

王先林指出，反壟斷、反不正當競爭是為了使競爭更公平更健康，保障市場的統一，防止分割封鎖，體現了有效市場與有為政府的結合。強化競爭政策，反壟斷和反不正當競爭，既是市場經濟的內在要求，也是各國的普遍做法。

不過，韓偉(wei)也提及目(mu)前全(quan)國統(tong)一大(da)市場面臨的阻力(li)，“阻力(li)部分源(yuan)于各(ge)地出臺的干擾(rao)市場有效競爭的政策文件，比如市場準入方(fang)面的不當限制。公平競爭審查主要針對政府抽象行為，結合(he)我國轉軌現(xian)狀，加大(da)這方(fang)面的執(zhi)法力(li)度更為迫切(qie)，也更具(ju)挑(tiao)戰(zhan)。”

本(ben)次《意見》多(duo)處強調“公(gong)平(ping)(ping)競(jing)爭審查(cha)(cha)”，包括要求(qiu)對(dui)新(xin)出臺政策嚴格開展公(gong)平(ping)(ping)競(jing)爭審查(cha)(cha)，完善公(gong)平(ping)(ping)競(jing)爭審查(cha)(cha)制度(du)，研究重點領域和行(xing)業性審查(cha)(cha)規則(ze)。

王先林表示，公平(ping)競(jing)爭審查是指競(jing)爭主管機構或其他相關機構通過分析、評價(jia)擬定的(de)(de)或者現(xian)行(xing)(xing)的(de)(de)政策(ce)可能或者已經產生的(de)(de)競(jing)爭影(ying)響，提出(chu)不妨(fang)礙(ai)政策(ce)目標實現(xian)而且(qie)對競(jing)爭限(xian)制最小的(de)(de)替代(dai)方案的(de)(de)行(xing)(xing)為。

“公平競爭審查制度已經被越來越多的國家采用，并被證明是約束政府權力不當行使，維護市場統一和公平競爭的有力措施，為市場在資源配置中起決定性作用提供了必要的制度保障。”王先林進一步說道。

健全經營者集中分類分級審查制度

建設全國統一(yi)大(da)市(shi)場，需(xu)要維護統一(yi)的公平(ping)競爭制度、強(qiang)化統一(yi)市(shi)場監(jian)管(guan)執法。

《意(yi)見(jian)》中提到“研究重點(dian)領域和(he)行(xing)業性審查規則，健全審查機制，統一(yi)審查標(biao)(biao)準(zhun)”“強(qiang)化部門聯動(dong)，建立綜合(he)監管部門和(he)行(xing)業監管部門聯動(dong)的工作機制，統籌執法(fa)資源(yuan)，減少執法(fa)層級，統一(yi)執法(fa)標(biao)(biao)準(zhun)和(he)程序，規范執法(fa)行(xing)為”。

以反壟(long)(long)斷執法(fa)中典型的經營者(zhe)集中為例，《意見(jian)》特別提到，完善壟(long)(long)斷行為認定(ding)法(fa)律(lv)規則，健(jian)全經營者(zhe)集中分類(lei)分級反壟(long)(long)斷審查制度。

韓偉認為，對于經營者集中，我國采取的是事前審查制度且一直由中央執法，由于執法資源有限，這方面執法壓力一直很大。

事實上(shang)，近年(nian)來(lai)掀起(qi)互(hu)聯網反(fan)(fan)壟(long)斷(duan)監(jian)管(guan)風潮中，以(yi)收并購為(wei)重要內容的經(jing)營者(zhe)(zhe)集中成(cheng)為(wei)反(fan)(fan)壟(long)斷(duan)執法(fa)的重點(dian)領(ling)域。從(cong)2020年(nian)末開始，互(hu)聯網領(ling)域經(jing)營者(zhe)(zhe)集中已成(cheng)為(wei)反(fan)(fan)壟(long)斷(duan)監(jian)管(guan)重點(dian)。21世(shi)紀經(jing)濟報道(dao)記者(zhe)(zhe)梳(shu)理發現，2021年(nian)互(hu)聯網領(ling)域共(gong)有85件違法(fa)實施經(jing)營者(zhe)(zhe)集中被處(chu)罰(fa)案(an)例。2022年(nian)1月，市場(chang)監(jian)管(guan)總(zong)局再次(ci)公布對13起(qi)未依法(fa)申報違法(fa)實施經(jing)營者(zhe)(zhe)集中案(an)作出行(xing)政(zheng)處(chu)罰(fa)決定，多家(jia)互(hu)聯網巨頭(tou)在列。

韓偉表示，目前建立的普通案件和簡易案件區分模式一定程度上提升了執法效率，下一步可探索部分簡易案件如何向地方分流，具體分流機制的構建可以結合特定指標進行分類分級。此外，不同行業的區分，也是優化經營者集中反壟斷審查工作機制過程中可以關注的視角。

值得注意的是，《意見》還提到“加強對金融、傳媒、科技、民生等領域和涉及初創企業、新業態、勞動密集型行業的經營者集中審查”。

“涉初創企業和勞動密集型行業的集中交易，近年已引發全球多個反壟斷轄區的關注。”韓偉對此分析稱，初創企業往往代表市場的創新活力，反壟斷執法可能會關注收購方是否為了避免未來受到初創企業的有力約束而提前實施扼殺性收購，進而降低包括創新競爭在內的不同維度的競爭水平。勞動市場的競爭問題近年也逐步引起各國重視，除了互不挖角、競業禁止等相關的反競爭協議，集中交易對勞動市場的影響也引發關注。疫情影響下勞動就業問題更為突出，針對勞動密集型企業，如何基于反壟斷執法邏輯予以適當考量也是當前各國面臨的重要問題。

王先林認為(wei)，由于初(chu)(chu)創(chuang)企(qi)業的(de)競爭潛(qian)力無法反映在營(ying)業額(e)或市場份(fen)額(e)的(de)標(biao)準之中(zhong)，因而就容易逃脫(tuo)目(mu)前(qian)的(de)反壟斷(duan)事前(qian)審查。加強對初(chu)(chu)創(chuang)企(qi)業經營(ying)者集中(zhong)的(de)反壟斷(duan)審查，有利于防止大型(xing)平臺(tai)企(qi)業憑借資本優勢(shi)無序擴(kuo)張(zhang)，扼殺創(chuang)新(xin)企(qi)業。