21世紀經濟報道記者李莎 北京報道 近日，國務院(yuan)正式(shi)批復《武漢(han)市國土(tu)空間(jian)總體規劃(hua)（2021—2035年）》。

據自然資源部消(xiao)息，至此，超(chao)大特大城市的國(guo)土空(kong)(kong)(kong)間(jian)(jian)(jian)總體規(gui)劃(hua)已(yi)(yi)全(quan)(quan)部由國(guo)務院批復，標志著我國(guo)重(zhong)點城市未來(lai)發(fa)展的空(kong)(kong)(kong)間(jian)(jian)(jian)藍圖已(yi)(yi)經繪就。當前，全(quan)(quan)國(guo)省、市、縣各級國(guo)土空(kong)(kong)(kong)間(jian)(jian)(jian)總體規(gui)劃(hua)編制審批工作基本完(wan)成(cheng)，國(guo)土空(kong)(kong)(kong)間(jian)(jian)(jian)規(gui)劃(hua)工作進(jin)入全(quan)(quan)面實施階段。

首(shou)都(dou)經(jing)濟(ji)貿易(yi)大(da)學城市(shi)經(jing)濟(ji)與(yu)公共(gong)管理學院二級教(jiao)授(shou)、博(bo)士(shi)生導(dao)師安(an)樹偉向21世紀經(jing)濟(ji)報道(dao)記者表示，獲(huo)批的超大(da)特大(da)城市(shi)國土空間總體(ti)規(gui)劃明確了到2035年(nian)各(ge)個城市(shi)的“三區三線(xian)”，這(zhe)也意味著至少到2035年(nian)，這(zhe)些城市(shi)開發(fa)建設不能突(tu)破城鎮開發(fa)邊界，避免城市(shi)“攤大(da)餅”式盲(mang)目建設的沖動，推(tui)動城市(shi)集約化發(fa)展，對城市(shi)發(fa)展發(fa)揮(hui)空間約束的作用。

國(guo)(guo)家(jia)發展改革委(wei)國(guo)(guo)土開(kai)發與地區(qu)經(jing)濟(ji)研究(jiu)所(suo)綜合(he)研究(jiu)室主(zhu)任，研究(jiu)員賈(jia)若祥向21世紀經(jing)濟(ji)報道記(ji)者表示(shi)，超大特大城(cheng)市(shi)是我(wo)國(guo)(guo)集聚人(ren)口(kou)和產(chan)業的(de)(de)主(zhu)要(yao)空間載(zai)體，人(ren)口(kou)和經(jing)濟(ji)密度都很高，超大特大城(cheng)市(shi)國(guo)(guo)土空間總體規劃的(de)(de)全面獲批，標志著我(wo)國(guo)(guo)城(cheng)市(shi)化(hua)進程(cheng)進入以高水平互補、精細化(hua)治理(li)、高質量(liang)發展為突出特點的(de)(de)階段。

從國家中心城市到區域中心城市

在國(guo)務(wu)院批(pi)復(fu)的(de)(de)超大特大城(cheng)市國(guo)土空間總體規劃(hua)中(zhong)，各城(cheng)市的(de)(de)定(ding)位關注度頗高(gao)，比如(ru)天津、重(zhong)慶和廣州為“我國(guo)重(zhong)要的(de)(de)中(zhong)心(xin)(xin)(xin)城(cheng)市”，武(wu)漢為“中(zhong)部地區的(de)(de)中(zhong)心(xin)(xin)(xin)城(cheng)市”，西安為“西部地區重(zhong)要的(de)(de)中(zhong)心(xin)(xin)(xin)城(cheng)市”，昆明為“面(mian)向南亞東(dong)南亞的(de)(de)區域性(xing)中(zhong)心(xin)(xin)(xin)城(cheng)市”，青島被稱為“沿海(hai)重(zhong)要的(de)(de)中(zhong)心(xin)(xin)(xin)城(cheng)市”。

中(zhong)國(guo)城(cheng)(cheng)(cheng)市經濟(ji)學會(hui)副會(hui)長(chang)、長(chang)江經濟(ji)帶智庫聯盟(meng)秘書長(chang)秦尊文向21世紀經濟(ji)報道記者表(biao)示，2005年(nian)原建設(she)部提出(chu)國(guo)家(jia)中(zhong)心城(cheng)(cheng)(cheng)市的(de)概念，2010年(nian)《全國(guo)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)體系規劃（2010—2020年(nian)）》發布，明確提出(chu)北京、天津、上海、廣州和重慶這(zhe)5個國(guo)家(jia)中(zhong)心城(cheng)(cheng)(cheng)市的(de)定位。武漢、鄭州、成都、西(xi)安等地也陸續提出(chu)建設(she)國(guo)家(jia)中(zhong)心城(cheng)(cheng)(cheng)市的(de)目標(biao)。

如2016年5月，《成渝城市(shi)(shi)群發展規(gui)劃(hua)》印發，提(ti)(ti)出成都(dou)要“以建設(she)國家(jia)中(zhong)心城市(shi)(shi)為目標”；2016年12月，《促進中(zhong)部地區崛起(qi)“十三五”規(gui)劃(hua)》發布(bu)，明確提(ti)(ti)出“支(zhi)持武漢(han)、鄭州建設(she)國家(jia)中(zhong)心城市(shi)(shi)”；2018年2月，《關中(zhong)平原(yuan)城市(shi)(shi)群發展規(gui)劃(hua)》印發，提(ti)(ti)出“建設(she)西安(an)國家(jia)中(zhong)心城市(shi)(shi)”。

在(zai)秦尊文看來(lai)，“建設國家中(zhong)(zhong)心城(cheng)(cheng)(cheng)市”是武漢、鄭州等地的(de)奮斗目(mu)標(biao)(biao)，而獲批(pi)的(de)超大特大城(cheng)(cheng)(cheng)市國土空間(jian)總體規劃將這些城(cheng)(cheng)(cheng)市列為區域的(de)中(zhong)(zhong)心城(cheng)(cheng)(cheng)市，則更強調現狀(zhuang)，更符合近期各地的(de)實際情況。“但這并不意味著這些城(cheng)(cheng)(cheng)市不能(neng)繼續(xu)將建設國家中(zhong)(zhong)心城(cheng)(cheng)(cheng)市作為奮斗目(mu)標(biao)(biao)。”秦尊文說。

其中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)武漢具有一(yi)定(ding)特殊性。在城(cheng)市定(ding)位中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)，鄭州為“中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)部(bu)地(di)(di)區(qu)重要(yao)的(de)中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)城(cheng)市”，西安和(he)成都為“西部(bu)地(di)(di)區(qu)重要(yao)的(de)中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)城(cheng)市”，南京為“東部(bu)地(di)(di)區(qu)重要(yao)的(de)中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)城(cheng)市”，而武漢則是“中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)部(bu)地(di)(di)區(qu)的(de)中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)城(cheng)市”，并沒有加上“重要(yao)的(de)”修飾。

實際上，1995年編制完成的(de)《武漢市(shi)城(cheng)(cheng)市(shi)總體規劃(hua)(1996-2020年)》明確武漢的(de)城(cheng)(cheng)市(shi)性質(zhi)為“我國中部重要(yao)的(de)中心城(cheng)(cheng)市(shi)”，2011年《武漢市(shi)城(cheng)(cheng)市(shi)總體規劃(hua)(2010-2020年)》發(fa)布(bu)，武漢的(de)城(cheng)(cheng)市(shi)性質(zhi)調整為“我國中部地(di)區(qu)的(de)中心城(cheng)(cheng)市(shi)”。

安(an)樹偉則認為，在獲批的(de)(de)(de)超大特(te)大城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)國土空間總體規劃中(zhong)，武漢等城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)的(de)(de)(de)定(ding)位為區(qu)域中(zhong)心城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)而非國家中(zhong)心城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)，并不會對(dui)(dui)規劃期內城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)的(de)(de)(de)發展帶來(lai)太大的(de)(de)(de)影(ying)(ying)響。學術界對(dui)(dui)“國家中(zhong)心城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)”的(de)(de)(de)概念一直存在爭議(yi)，從實際來(lai)看，北京作為全(quan)國政治(zhi)中(zhong)心，對(dui)(dui)全(quan)國均有影(ying)(ying)響。但除此(ci)之外(wai)，很難確(que)定(ding)哪個城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)的(de)(de)(de)影(ying)(ying)響范圍(wei)能夠影(ying)(ying)響和輻(fu)射(she)全(quan)國。

整體(ti)來(lai)看，賈若祥表示(shi)，超(chao)大特(te)大城市(shi)(shi)(shi)國土(tu)空間總體(ti)規劃對城市(shi)(shi)(shi)的(de)(de)定位既有一(yi)定的(de)(de)歷(li)史延續性(xing)，又體(ti)現了與時俱進(jin)性(xing)，充分體(ti)現了從全(quan)(quan)局謀一(yi)域(yu)和以一(yi)域(yu)為全(quan)(quan)局添(tian)彩的(de)(de)理念。即(ji)從中(zhong)國式現代化建設的(de)(de)宏(hong)觀視野(ye)和全(quan)(quan)國發(fa)展的(de)(de)大局中(zhong)進(jin)一(yi)步明(ming)確超(chao)大特(te)大城市(shi)(shi)(shi)的(de)(de)歷(li)史使(shi)命，同時又緊密結合城市(shi)(shi)(shi)的(de)(de)優勢(shi)所長，便于(yu)這些城市(shi)(shi)(shi)在發(fa)展中(zhong)進(jin)一(yi)步鍛長長板，挑好大梁，加(jia)快形(xing)成(cheng)優勢(shi)互(hu)補高(gao)質量(liang)發(fa)展的(de)(de)經濟布局。

城市功能的想象空間

在獲批的國土空間(jian)總(zong)體規劃(hua)中，對武漢功(gong)能(neng)的表述(shu)為“發揮中部經(jing)濟中心(xin)、科技創新中心(xin)、商貿物(wu)流中心(xin)、對外交往中心(xin)以及長江(jiang)中游航運中心(xin)等功(gong)能(neng)”。

對(dui)此，秦尊文(wen)認為，獲批(pi)的城(cheng)市(shi)(shi)國土(tu)空(kong)間總體(ti)規劃在表述超大特大城(cheng)市(shi)(shi)的功(gong)能時，提(ti)出(chu)五項功(gong)能的城(cheng)市(shi)(shi)并不多，而武漢“科技創新中(zhong)心、商貿(mao)物流中(zhong)心、對(dui)外交往(wang)中(zhong)心”的表述，并未限定地域，說明武漢城(cheng)市(shi)(shi)功(gong)能進階提(ti)升還有(you)發展(zhan)空(kong)間。

與之類似，杭州的功能(neng)中包括“先進制(zhi)造(zao)(zao)業(ye)(ye)基地(di)”，并未(wei)像沈陽、東(dong)莞、佛(fo)山那樣(yang)明確提出“全國先進制(zhi)造(zao)(zao)業(ye)(ye)基地(di)”的功能(neng)，也不像鄭(zheng)州那樣(yang)明確“中部(bu)先進制(zhi)造(zao)(zao)業(ye)(ye)基地(di)”的功能(neng)。

秦尊文分析認為(wei)(wei)，從全(quan)國(guo)來看，杭(hang)州(zhou)傳統的制造業并不強勢(shi)，但杭(hang)州(zhou)智能機器人產業等先進制造業發展勢(shi)頭迅猛，在城(cheng)市功能表述中未(wei)明(ming)確(que)限制地(di)(di)域，也為(wei)(wei)未(wei)來杭(hang)州(zhou)沖(chong)擊“全(quan)國(guo)先進制造業基(ji)地(di)(di)”留有(you)空間。

另外，記者注意到，在(zai)國(guo)土空間總體規(gui)劃(hua)中，一些城(cheng)市(shi)的部(bu)分功(gong)(gong)能(neng)(neng)相同。比如鄭州(zhou)和(he)長(chang)沙均有“中部(bu)先進制造(zao)業基地”的功(gong)(gong)能(neng)(neng)，鄭州(zhou)和(he)深(shen)圳均有“對外開放門戶”的功(gong)(gong)能(neng)(neng)，西安(an)、昆明和(he)杭州(zhou)均有“國(guo)際旅(lv)游目的地”的功(gong)(gong)能(neng)(neng)。

賈若(ruo)祥表示，我國國土面積廣闊，城(cheng)(cheng)市作為我國集聚(ju)人口和集聚(ju)產業(ye)(ye)的(de)主要空間載體(ti)，城(cheng)(cheng)市功能定位(wei)是(shi)(shi)針(zhen)對(dui)城(cheng)(cheng)市未來發展的(de)宏(hong)觀定位(wei)，因此在城(cheng)(cheng)市功能中存在部分(fen)重疊是(shi)(shi)很正常(chang)的(de)，比如同樣是(shi)(shi)先進制造業(ye)(ye)基地(di)，但制造業(ye)(ye)又有很多細分(fen)行業(ye)(ye)，盡管在宏(hong)觀上看(kan)一(yi)樣，但在行業(ye)(ye)細分(fen)上相互(hu)之(zhi)間有著(zhu)差別。

秦尊文認(ren)為(wei)，超大(da)特(te)大(da)城(cheng)市間(jian)雖然有功能(neng)的(de)重疊，但(dan)其間(jian)有獨特(te)的(de)細分行(xing)業，能(neng)夠進(jin)行(xing)差(cha)異化競爭。比如(ru)雖然鄭州和長(chang)沙均定位為(wei)“中(zhong)部(bu)先(xian)進(jin)制(zhi)(zhi)造(zao)業基(ji)地(di)”，但(dan)鄭州主要(yao)(yao)發力(li)(li)裝備制(zhi)(zhi)造(zao)、電子信息產品(pin)(pin)制(zhi)(zhi)造(zao)、農副產品(pin)(pin)加(jia)工等(deng)領域(yu)，而(er)長(chang)沙主要(yao)(yao)從(cong)事工程機(ji)械(xie)、汽車及零部(bu)件(jian)、新材料等(deng)方(fang)面(mian)工作。另(ling)外(wai)，超大(da)特(te)大(da)城(cheng)市之間(jian)既要(yao)(yao)差(cha)異化競爭，也要(yao)(yao)實現(xian)協同發展(zhan)，比如(ru)智能(neng)機(ji)器人攻關、算力(li)(li)應用等(deng)新賽道需要(yao)(yao)城(cheng)市間(jian)通力(li)(li)合作才可以完(wan)成(cheng)。

安樹偉(wei)表示，正(zheng)常(chang)情況(kuang)下，從經濟(ji)角度(du)來看，超大特大城(cheng)市不會出現同質(zhi)化競爭(zheng)或“內卷(juan)式”競爭(zheng)。這(zhe)些城(cheng)市的定位即使(shi)有相同的方(fang)面，但(dan)在這(zhe)一定位下還包括了很多差異化的領域(yu)。

超大特大城市引擎帶動區域發展

2018年，黨中央(yang)、國務院作出改革部(bu)(bu)署，將原分屬不同部(bu)(bu)門的主(zhu)體(ti)功(gong)能(neng)區規(gui)劃(hua)(hua)、土地(di)利用(yong)規(gui)劃(hua)(hua)、城鄉規(gui)劃(hua)(hua)、海洋(yang)功(gong)能(neng)區劃(hua)(hua)等(deng)空(kong)間規(gui)劃(hua)(hua)職責統(tong)一(yi)整合(he)(he)到自然資源部(bu)(bu)，由其負責建(jian)立(li)國土空(kong)間規(gui)劃(hua)(hua)體(ti)系并監(jian)督實施，推進實現“多規(gui)合(he)(he)一(yi)”。

安(an)樹(shu)偉(wei)表示，國土(tu)空間規劃的(de)核心內(nei)容是(shi)“三區三線”，“三區”指的(de)是(shi)城(cheng)(cheng)市化地區、農產(chan)品(pin)主產(chan)區和重點生(sheng)態(tai)功能區，“三線”指的(de)是(shi)耕地和永久基本農田、生(sheng)態(tai)保護紅線、城(cheng)(cheng)鎮開發邊界。

安樹偉(wei)指(zhi)出(chu)，獲批的超大(da)特大(da)城市國土(tu)空(kong)間總體規劃(hua)主(zhu)要有兩大(da)出(chu)發點。一是要守好(hao)自然生(sheng)態安全(quan)邊界，確保糧食安全(quan)、生(sheng)態安全(quan)和公(gong)共安全(quan)等，樹立底線思(si)維。二是在(zai)加強國土(tu)空(kong)間支(zhi)撐、推動優(you)化區域經濟布(bu)局、引導人(ren)口產(chan)業等要素方面，要強化集(ji)(ji)約、集(ji)(ji)聚(ju)發展。

賈若祥表示，超(chao)大(da)特(te)大(da)城市(shi)是我(wo)(wo)國(guo)集聚人口和產業的(de)主要空(kong)間載體，人口和經濟密度都很(hen)高(gao)，超(chao)大(da)特(te)大(da)城市(shi)國(guo)土(tu)空(kong)間總(zong)體規劃(hua)的(de)全面獲批(pi)，標志(zhi)著我(wo)(wo)國(guo)城市(shi)化進(jin)程(cheng)進(jin)入(ru)以高(gao)水平互(hu)補(bu)、精(jing)細化治理(li)、高(gao)質(zhi)量發展為突出特(te)點的(de)階段。超(chao)大(da)特(te)大(da)城市(shi)國(guo)土(tu)空(kong)間總(zong)體規劃(hua)通過進(jin)一步明確城市(shi)定(ding)位，促進(jin)了(le)我(wo)(wo)國(guo)超(chao)大(da)特(te)大(da)城市(shi)功能上的(de)高(gao)水平互(hu)補(bu)，便于(yu)加快形成多中心(xin)支撐(cheng)、多層次(ci)聯動、網絡化發展的(de)城鎮(zhen)化格局(ju)。

安樹偉表示，城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)的發(fa)(fa)(fa)展(zhan)方向一般是從中(zhong)心城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)到(dao)都市(shi)(shi)圈(quan)(quan)，再到(dao)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)群，都市(shi)(shi)圈(quan)(quan)強調(diao)同(tong)城(cheng)(cheng)化(hua)發(fa)(fa)(fa)展(zhan)，城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)群錨定一體(ti)化(hua)發(fa)(fa)(fa)展(zhan)。從中(zhong)心城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)演化(hua)到(dao)都市(shi)(shi)圈(quan)(quan)或是城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)群的過程中(zhong)，中(zhong)心城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)需要(yao)發(fa)(fa)(fa)揮(hui)輻射(she)帶動(dong)作(zuo)用，而這一作(zuo)用的發(fa)(fa)(fa)揮(hui)，取決于三個要(yao)素：中(zhong)心城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)自身的輻射(she)帶動(dong)能力(li)、外圍城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)和(he)(he)地區(qu)的承接能力(li)、核心城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)和(he)(he)外圍地區(qu)的要(yao)素流通(tong)渠道(dao)是否暢通(tong)。

安樹偉(wei)進(jin)一步指出，中心(xin)城(cheng)市(shi)發展(zhan)向都市(shi)圈、城(cheng)市(shi)群發展(zhan)的過程中，中心(xin)城(cheng)市(shi)的核心(xin)任(ren)務(wu)是總部、研發、產品設計、培訓，并(bing)且負責批發零售(shou)、售(shou)后服務(wu)、營銷、商標廣(guang)告管理(li)、技術服務(wu)等(deng)工(gong)作，主要是“抓兩(liang)頭”，而中間加工(gong)制(zhi)造(zao)環節則由周邊(bian)中小城(cheng)市(shi)完(wan)成。只有在較(jiao)大區(qu)域內形成產業(ye)鏈分(fen)工(gong)的格(ge)局(ju)，中心(xin)城(cheng)市(shi)才能(neng)帶動外(wai)圍地區(qu)發展(zhan)。

在安(an)樹偉看(kan)來，超大(da)(da)(da)特大(da)(da)(da)城(cheng)市(shi)就是都市(shi)圈(quan)、城(cheng)市(shi)群的(de)中心(xin)(xin)城(cheng)市(shi)。超大(da)(da)(da)特大(da)(da)(da)城(cheng)市(shi)國(guo)(guo)土(tu)(tu)空間總(zong)體(ti)規(gui)劃(hua)獲批，將(jiang)會對(dui)中心(xin)(xin)城(cheng)市(shi)、都市(shi)圈(quan)、城(cheng)市(shi)群等經濟發(fa)展優(you)勢區域的(de)發(fa)展產生較大(da)(da)(da)促進作(zuo)用。國(guo)(guo)土(tu)(tu)空間規(gui)劃(hua)是對(dui)構建支撐新發(fa)展格局的(de)國(guo)(guo)土(tu)(tu)空間體(ti)系的(de)重要部署，將(jiang)有助于超大(da)(da)(da)特大(da)(da)(da)城(cheng)市(shi)更(geng)好發(fa)揮輻(fu)射帶動作(zuo)用。

秦尊(zun)文表示，城(cheng)市國土(tu)空(kong)間(jian)總(zong)體規(gui)(gui)劃為各城(cheng)市在未來一段時間(jian)的發(fa)展提供(gong)行動指南(nan)，超大(da)特大(da)城(cheng)市國土(tu)空(kong)間(jian)總(zong)體規(gui)(gui)劃獲批，在超大(da)特大(da)城(cheng)市土(tu)地規(gui)(gui)模控制、人口管理、產業引導等方(fang)面(mian)具有重要作用。